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[摘要]在主持 1982年宪法制定的过程中，彭真对宪法制度设计进行了深入谋划和思考。关于制定 1982年宪法的总体思路，彭真主张，一定要把四项基本原则写进宪法，要从中国的实际出发，要保证宪法的稳定性，要以 1954年宪法为基础；关于如何保证一切权力属于人民，彭真对坚持和完善人民代表大会制度，提出了明晰的思路和原则；关于将来如何修改 1982年宪法，彭真提出该宪法今后一个字都不要改，若要修改完善，最好是采取宪法修正案的方式，以保证其稳定性；关于如何保证宪法实施，彭真也提出了具体的指导意见。回顾彭真这些关于宪法制定的谋划和思考，对宪法的贯彻实施，对社会主义法治国家建设，具有重要意义。
[关键词 ]彭真；1982年宪法；四项基本原则；人民代表大会制度
党的十八届四中全会在我们党执政 65年的历史上，第一次以全面推进依法治国为主题作出全面部署，开启了中国法治新时代，并同全面建设小康社会、全面深化改革、全面从严治党一道形成坚持和发展中国特色社会主义的战略布局，具有重大现实意义和深远历史意义。
全面推进依法治国，宪法居于什么地位？具有什么作用？在这个问题上，习近平站在新的历史起点上，总结我们党治国理政的基本经验，继承和发展老一代革命家的社会主义民主法制思想，提出了一系列新观点、新论断。他明确提出“宪法法律至上”的基本法治理念（《人民日报》2015年 2月 3日。） ，强调“依法治国，首先是依宪治国；依法执政，关键是依宪执政”，指出：“我国宪法以国家根本法的形式，确立了中国特色社会主义道路、中国特色社会主义理论体系、中国特色社会主义制度的发展成果，反映了我国各族人民的共同意志和根本利益，成为历史新时期党和国家的中心工作、基本原则、重大方针、重要政策在国家法制上的最高体现。”“全面贯彻实施宪法，是建设社会主义法治国家的首要任务和基础性工作。”（《人民日报》2012年 12月 5日。）
作为研究问题的切入点，我先引用彭真的一段话。那是 1991年 2月，我在杭州协助彭真整理他的《论新中国的政法工作》专集。一天，他对我说：“立法，理论是指导，实践是基础，只有总结实践经验，从中找出规律性的东西，把理论与实践结合起来，才能搞好。这是一条立法基本经验。我们的（1982年）宪法就是既有科学的理论作指导、又有丰富的实践为基础的，可以说是一个立法范例，值得好好总结经验。”本文力求从理论与实践的结合上，就彭真主持 1982年宪法起草过程中对宪法制度设计的谋划和思考作些回顾。
一、制定 1982年宪法的时代背景和形成特点
为什么要制定 1982年宪法？它是怎样制定出来的？概括地说，这部宪法是新时期中国共产党领导全国人民经过充分发扬民主、反复协商形成共识、凝聚集体智慧的结晶，从而也就成为、也才能够成为新时期治国安邦的总章程。
1978年 12月，党的十一届三中全会总结历史经验，特别是“文化大革命”的沉痛教训，拨乱反正，实现战略转折，作出了把党和国家的工作重点从“以阶级斗争为纲”转移到社会主义现代化建设上来的战略决策，同时确定了发展社会主义民主、健全社会主义法制的基本方针。为了落实全会要求，1979年 2月，五届全国人大常委会第六次会议决定设立以彭真为主任的法制委员会（由 80人组成，它的规模之大、权威之高是前所未有的），协助全国人大常委会加强法制工作，承担起加快立法的繁重任务。
从这时起，在彭真领导、主持下，花了三个多月的时间就出台了七部法律，迈出了新时期社会主义法制建设具有奠基意义的关键一步。在七部法律中，重新修订的四部法律（选举法、地方组织法、法院组织法、检察院组织法）属于国家机构基本法，直接牵涉到当时依然有效的 1978年宪法的有关条文。那部宪法虽是“文化大革命”结束后制定的，但当时党中央还来不及领导全党全国人民对“文化大革命”的错误进行全面清理，《关于建国以来党的若干历史问题的决议》也没有作出，它就不可能摆脱“文化大革命”的影响，存在严重缺陷。比如：在“序言”中仍然肯定了 1975年宪法确定的“无产阶级专政下继续革命”的错误理论和在这个错误理论指导下的“文化大革命”的错误实践；在“国家机构”一章中仍然保留了地方各级统揽大权的“革命委员会”体制。因此，在重新修订地方组织法时，根据各方面、各地方要求取消革命委员会、恢复人民委员会以及地方人大设常委会的意见，彭真向中央写了一个请示报告，提出三个方案：一是用立法形式把革命委员会体制固定下来。这样做，不赞成的人可能很多。二是取消革命委员会，恢复人民委员会。这样做，在名义上虽然取消了革命委员会，但对扩大人民民主、健全社会主义法制不一定能有多大实质性的帮助和改进。三是县级以上地方各级人大设常委会，并恢复人民委员会（包括省长、市长、县长等职称）。这个方案可能比较好些。三个方案究竟采取哪个？请中央决定。如果中央决定采用二三方案，都牵涉到修改 1978年宪法有关条文问题。（参见《彭真传》第 4卷，中央文献出版社 2012年版，第 1307—1309页。）对这三个方案，彭真的意见倾向是明显的。根据中央批准的第三方案，1979年 7月 1日，五届全国人大第二次会议通过七部法律的同时，还通过了《关于修正宪法若干规定的决议》，主要内容：一是县级以上地方各级人大设常委会；二是将地方各级革命委员会改为地方各级人民政府；三是人大代表直接选举由乡级扩大到县级。这就为重新修订四部国家机构基本法扫清了宪法障碍，提供了宪法依据，可以说是制定 1982年宪法的前奏。
为比较系统地修改 1978年宪法，中共中央于 1980年 8月 30日郑重地向五届全国人大第三次会议主席团提出关于修改宪法和成立宪法修改委员会的建议，建议对 1978年宪法作比较系统的修改，并建议全国人大成立宪法修改委员会主持宪法的修改工作。9月 10日，五届全国人大第三次会议通过决议，同意中共中央提出的修改宪法建议和宪法修改委员会名单（由叶剑英任主任委员，宋庆龄、彭真任副主任委员，103名委员中包括了中共中央政治局、书记处的全体同志，全国人大常委会副委员长、国务院副总理、全国政协副主席和各民主党派负责人、无党派的代表人士等，是一个代表性很强、权威性很高的机构），决定由宪法修改委员会主持修改 1978年宪法，提出修改草案，由全国人大常委会公布，交付全民讨论，再由宪法修改委员会根据讨论意见修改后，提交本届全国人大审议。9月 15日，叶剑英主持召开宪法修改委员会第一次全体会议并就修改 1978年宪法的原则发表讲话。会议决定设立宪法修改委员会秘书处，作为工作班子，负责宪法修改的具体工作，胡乔木任秘书长。宪法修改具体工作在1981年 7月之前是胡乔木主持的，之后由彭真直接主持。
从 1980年 9月宪法修改委员会正式成立，到 1982年 12月 4日五届全国人大第五次会议通过 1982年宪法，历时两年零三个月，大体上可以分为三个阶段：第一阶段是提出宪法修改草案（1980年 9月至 1982年 4月）；第二阶段是全民讨论（1982年 5月至 8月）；第三阶段是全国人大会议审议通过（1982年 11月 26日至 12月 4日）。这部宪法从起草到通过，用彭真的话说，有两个显著特点：
第一个特点：它是高度民主基础上高度集中的产物。（参见彭真：《论新时期的社会主义民主与法制建设》，中央文献出版社 1989年版，第 201页。）彭真指出：民主集中制在一定意义上也可以说是多谋善断。多谋，就是要真正发扬民主，听取各种意见，不论是赞成的还是反对的意见，包括很难听的话，都要听，就是集众思、广众益；善断，就是在民主的基础上正确地集中，有时集中得不对，有错就改。（参见《彭真年谱》第 5卷，中央文献出版社 2012年版，第 91—92页。）又说：搞宪法修改不容易。要了解我国的实际情况，听取各方面的意见，特别要注意收集各种不同意见，不能回避矛盾。这样才能做到全面、客观。（参见《彭真年谱》第 5卷，第 112页。）秘书处按照这个原则，开头并没有坐在屋子里抠稿子，主要是做了三件事：一是认真学习、研究党的十一届三中全会、六中全会决议和十二大文件，领会、掌握党对历史经验的总结和党在历史新时期的路线方针政策。二是广泛征求意见，首先是把 1954年宪法和 1978年宪法发给各部门、各地方、各方面，请他们对这两部宪法哪些留、哪些删、哪些改、哪些加，提出意见；与此同时，前后邀请各方面的人士，包括中央国家机关和民主党派、人民团体的负责人，还有专家，开了 13次座谈会，听取意见。三是收集、研究 35个国家的宪法，还有国民党的中华民国宪法，用以参考、借鉴。在征求意见过程中，大家提出了许多好意见；同时，在一些重大问题上也有不同主张，一时又定不下来。因此，秘书处最初起草的稿子对宪法总体结构和有些章节、条文写了两个甚至几个方案，便于比较、研究。对于这些重大问题、不同处理方案，彭真从理论与实践相结合、历史与逻辑相统一的角度反复研究、深入思考，向秘书处提出指导意见，到 1982年 2月 27日才形成了一个交付宪法修改委员会审议的宪法修改草案讨论稿。从讨论稿形成到全国人大会议通过宪法，十个月中经过宪法修改委员会四次会议审议，四个月的全民讨论，全国人大会议审议，充分发扬民主，反复进行协商，最后形成共识，前后的改动是相当大的。这里，列出几个数字，可以说明问题。宪法修改委员会第二次会议开了九天，经过对讨论稿逐章逐节逐条审议，作了较大修改：讨论稿共 140条，有 83条作了修改；“序言”共 11段，修改了 10段，增写了一段。宪法修改委员会第三次会议开了九天，对修改后的讨论稿边审议边修改，形成提交全民讨论的修改草案。根据全民讨论提出的意见，宪法修改委员会第四次会议开了五天，对修改草案又修改、补充了近百处。经过五届全国人大第五次会议分团分组审议，对正式修改草案再次修改，涉及 19条（有的条文修改不只一处，加上对“序言”的修改，共修改了 30处，还不算文字性的修改）。12月 4日，大会全体会议采取无记名投票方式，通过新宪法。当天，参加投票的全国人大代表 3040人。投票结果，赞成的 3037票，弃权的 3票。从整个过程看，显然是高度民主基础上的高度集中。
第二个特点：它是中国共产党的正确主张和十亿人民共同意志的统一。（参见彭真：《论新时期的社会主义民主与法制建设》，第 201页。） 1982年宪法从起草、修改到通过，始终是在中共中央领导下进行的，表现在：一是，向全国人大提出对1978年宪法作比较系统修改的，是中共中央。二是，中央政治局和书记处的全体同志都参加了宪法修改委员会。三是，党的十一届三中全会、六中全会和十二大精神得到全国人民拥护，为修改 1978年宪法提供了重要依据。四是，党中央从始至终对宪法修改工作给予高度重视，中央政治局和书记处专门讨论过八次，修改草案每一稿都是中央原则同意的。中央原则同意了，是不是就不能再改？事实证明，不是。在整个过程中，党中央在加强领导的同时，始终注意改善党的领导。在全国人大会议通过以前，广泛征求意见，充分发扬民主，结果不但没有否定党的意见，而恰恰是补充和完善了党的意见。举例来说，1982年宪法第五条中有一句话“一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究”，就是在全国人大会议审议过程中解放军代表团刘志坚代表提出来，得到普遍赞同，最后增写的。
1982年宪法形成的两个特点反映了彭真主持这部宪法起草工作所遵循的原则：在尊重人民主体地位、充分发扬民主中坚持党的领导，在重大的原则性问题上认真贯彻新时期党的路线方针政策，或者研究提出处理意见报请中央同意后再处理；同时，又坚持摆事实讲道理、以理服人，用党的正确主张引导人民达成共识。
二、制定 1982年宪法的总体思路
制定一部符合中国基本国情、适应新时期社会主义现代化建设需要的新宪法，是党心、民心所向，受到全党全国人民的高度关注。
当时，“文化大革命”那场深重灾难刚刚结束不久，各方面、各地方普遍关心的一个共同问题就是：如何通过修改宪法，进一步健全我们的国家制度，防止“文化大革命”那样的灾难重演。民有所呼，党有所应。邓小平适时提出“解放思想是当前的一个重大政治问题”，号召全党全国人民破除思想禁锢，“解放思想，开动脑筋，实事求是，团结一致向前看”。（《邓小平文选》第 2卷，人民出版社 1994年版，第 141页。）正是在这样一个时代背景下，万马齐喑的局面被打破，大家的思想很活跃，在一些重大问题上有着不同的意见。比如，要不要把四项基本原则写进宪法？作为国家根本政治制度，是坚持人民代表大会制度，还是搞西方那种“三权鼎立”？人民代表大会是实行一院制，还是两院制？在民族问题上实行民族区域自治制度，是民族自治，还是区域自治？设不设国家主席？农村人民公社是坚持政社合一，还是政社分开？如此等等，众说纷纭，一时莫衷一是。
彭真常说：有不同意见，是好事，而不是坏事。重大问题都摆出来，各种意见都讲出来，有比较，有鉴别，才有可能把问题搞透。提出问题，就是解决问题的一半。因为有了问题，就会逼着我们想办法去解决，总会有办法解决的。当然，一半还只是一半，问题不会自行解决。最终解决问题，要靠大家都认可的正确原则。没有正确的原则，是达不成共识的。基于这样一贯的思想方法和工作作风，从 1981年 7月开始直接主持宪法修改工作后，彭真首先花了三个月的时间进行调查研究，就一个一个重大问题开座谈会，同有关方面的负责人和专家反复商量。在此基础上，从 9月中旬到 10月上旬，他不断同秘书处的工作人员讨论研究修改宪法问题，在 10月 3日秘书处会议上系统地讲了他对修改宪法的意见。在查阅这段时间有关档案资料和我的记录的基础上，我认为彭真主持修改宪法总体思路主要有四点：
第一，起草宪法，就好像盖房子。四项基本原则就是盖宪法这座大房子的四根柱子。没有这四根柱子，房子就盖不起来；盖起来了，也会垮掉。
第二，一定要从中国的实际出发。实际是起草宪法的根据。实际包括两个方面，一是现实的实际，二是历史的实际。现实的实际是根本的，历史的实际主要是经验教训。研究、借鉴外国的经验，要洋为中用，取其精华，去其糟粕，吸收符合我国实际情况、适合我国需要的有用、有益的东西。
第三，宪法要有稳定性。在纲不在目，在要不在繁，只管战略、不管战役，只能写现在能够定下来的、最根本的、最需要的东西。要尽可能地把全国各方面的意见集中起来，使新宪法能够起到统一全国人民的思想、进一步巩固和发展安定团结的政治局面、保证社会主义建设健康顺利进行的作用。
第四，以 1954年宪法为基础。长时期的实践证明，1954年宪法是一部比较好的宪法。当然，那时以来，情况已经发生了很大变化。这就要求我们在 1954年宪法的基础上总结我国社会主义发展的丰富经验，继承和发展 1954年宪法的基本原则，既考虑当前的现实，又考虑发展的前景，以适应新时期社会主义现代化建设的需要。邓小平赞成这个意见，指出：新宪法要给人以面貌一新的感觉。
在 10月 3日的讲话中，彭真还特别强调了发扬民主问题，他说：我们约定，不管谁说的话，又算数又不算数，对的算数，不对的不算数；大家同意的算数，不同意的不算数；最后要经过宪法修改委员会修改，全国人大会议通过才算数。当然个人有不同意见可以保留。还说：在讨论中，要畅所欲言，知无不言。自己的、别人的、听到的，从报刊材料上看到的，党内外的、国内外的，都可以在会上讲，然后把大家认为对的意见集中起来，定型化，写进宪法修改草案。这样，才能有一个真正广泛的民主的基础，和在民主基础上的较为正确的集中。真理面前人人平等。（参见《彭真年谱》第 5卷，第 116页。）
这样一个总体思路得到大家认同，宪法修改制定工作就顺畅了。
三、一定要把四项基本原则写进宪法
宪法制度设计怎样体现四项基本原则，开始是有不同意见的，大体上有三种主张：一是一定要写四项基本原则，并且写入条文，任何组织和个人都必须遵守；二是认为四项基本原则是中国共产党的主张，不宜写进宪法；三是只写两项——坚持社会主义道路和坚持人民民主专政，不写两项——坚持中国共产党的领导和坚持马列主义、毛泽东思想。这些不同意见反映到中央，邓小平针对当时社会思想既相当活跃又比较混乱的状况，高瞻远瞩，深谋远虑，明确提出：一定要把四项基本原则写进宪法。（参见《王汉斌访谈录》，中国民主法制出版社 2012年版，第 65页。）彭真完全赞成并认真贯彻邓小平的意见，一再强调：四项基本原则是宪法总的指导思想，是最根本的问题，必须理直气壮、旗帜鲜明地坚持四项基本原则，研究在宪法中如何表达。
接下来的问题是四项基本原则在宪法中怎么写，具体来讲，首先是要不要写序言。在这个问题上，起初又有两种不同意见：不赞成写的，认为宪法不是做文章，没有写序言的必要。主张写的，认为四项基本原则是历史的结论、人民的选择，不写序言不好办；至于在条文中怎么写、怎么体现才更科学、恰当，也还需要研究。
彭真从一开始就是力主写序言的，认为这不是一个简单的技术问题。他说：“序言要有，写历史。写马列主义、毛泽东思想，写中国共产党的领导，这不是主张问题，而是历史事实。 ”在宪法序言里，“要堂堂正正、理直气壮地写上‘四个坚持’。要用事实说话，寄理予实。党虽然也犯过错误，但都是自己纠正的，这就理直气壮了。过去历史证明了这一点，现在也证明了，将来还会证明”。（《彭真年谱》第 5卷，第106、112页。）他这样一讲，大家都赞成。为了写出一篇好的序言，彭真反复研究，从内容到结构、从用词到标点，花了大量心血，下了很大功夫。
1982年 11月 26日，彭真受叶剑英委托，代表宪法修改委员会，在五届全国人大第五次会议上作关于宪法修改草案的报告。他说：宪法修改草案的总的指导思想是四项基本原则，这就是坚持社会主义道路，坚持人民民主专政，坚持中国共产党的领导，坚持马克思列宁主义、毛泽东思想。这四项基本原则是全国各族人民团结前进的共同的政治基础，也是社会主义现代化建设顺利进行的根本保证。宪法修改草案序言回顾了中国革命的历史，指出：20世纪中国发生了翻天覆地的伟大历史变革，其中有四件最重大的历史事件。除了 1911年的辛亥革命是孙中山先生领导的以外，其他三件都是以毛泽东主席为领袖的中国共产党领导全国人民进行的。这三件大事是：推翻帝国主义、封建主义和官僚资本主义的统治，建立了中华人民共和国；消灭延续几千年的剥削制度，建立了社会主义制度；基本上形成独立的、比较完整的工业体系，发展了社会主义的经济、政治和文化。辛亥革命有重大的历史意义，但那次革命没有完成中国的民族民主革命任务。以后的三件大事，使中国人民的命运，使中国社会和国家的状况，发生了根本的变化。从这些伟大的历史变革中，中国人民得出的最基本的结论是：没有中国共产党就没有新中国，只有社会主义才能救中国。四项基本原则既反映了不以人们的意志为转移的历史发展规律，又是中国亿万人民在长期斗争中作出的决定性选择。（参见彭真：《论新时期的社会主义民主与法制建设》，第 143—144页。）
四项基本原则在宪法条文中又是怎样体现的呢？宪法修改草案“总纲”第一条就开宗明义，明确规定：“中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。”这就是我们的国体，它确定了国家的性质。四项基本原则在这一条中明确写了两项即人民民主专政的国家制度和社会主义的社会制度，实际上也包含了另一项即工人阶级通过它的先锋队中国共产党实施对国家和社会的领导。至于坚持马列主义、毛泽东思想，彭真在第二十四条关于社会主义精神文明建设的规定中，加了一句话，就是：国家在人民中“进行辩证唯物主义和历史唯物主义的教育”。当时他说：辩证唯物主义和历史唯物主义是马克思主义的精髓。
四项基本原则作为 1982年宪法总的指导思想，当然并不限于在序言中的完整表述和在第一条、第二十四条中的体现，而是贯穿始终的。宪法修改草案关于国家的根本制度和根本任务、公民的基本权利和义务、国家政治生活的基本原则和社会活动的根本准则的规定，在国家政治生活和社会生活各个方面带全局性、长远性、根本性的问题上，每一条规定可以说都是有利于巩固和完善社会主义制度的，都是有利于巩固和完善人民民主专政的，都体现了中国共产党的主张，都是运用马克思主义的立场、观点、方法分析中国基本国情所得出的结论。
四、一切权力属于人民
人民民主是我们党始终高扬的光辉旗帜，又是社会主义的生命。彭真明确提出：“人民民主专政的国家性质决定，在我国，人民，只有人民，才是国家和社会的主人。宪法修改草案明确规定：‘中华人民共和国的一切权力属于人民。’这是我国国家制度的核心内容和根本准则。”（彭真：《论新时期的社会主义民主与法制建设》，第 148页。）
若讲彭真民主法制思想，它的核心内容可以说就是人民民主的制度化、法律化。难能可贵的是，彭真对于依靠法律制度保障人民当家作主，是真诚的、执着的、务实的，一以贯之地追求，锲而不舍地奋斗。他说：10亿人民如何行使民主权利，当家作主？这是一个很大的根本的问题。我看最基本的是两个方面：一方面，10亿人民通过他们选出的代表组成全国人大和地方各级人大，行使管理国家的权力。另一方面，在基层实行群众自治，群众的事情由群众自己依法去办，由群众自己直接行使民主权利。（参见彭真：《论新时期的社会主义民主与法制建设》，第 367—368页。）
先讲基层群众自治。在我们党内，这项基本政治制度是彭真首倡的。先是上世纪 50年代的城市居民自治，后是 80年代的农村村民自治，都是他首先发现，并加以提倡，然后得到中央同意，再由法律确定下来的，这就是城市居民委员会组织法和村民委员会组织法。作为这两部组织法的宪法依据，1982年宪法第一百一十一条关于城乡基层群众自治的规定就是彭真亲自起草的。他说：没有群众自治，没有基层直接民主，村民、居民的公共事务和公益事业不由他们直接当家作主办理，我们的社会主义民主的健全即还缺乏一个侧面，还缺乏全面的巩固的群众基础。至于说到群众的议政能力，这也要通过实践来锻炼、提高嘛。有了村民委员会，农民群众按照民主集中制的原则，实行直接民主，要办什么，不办什么，先办什么，后办什么，都由群众自己依法决定，这是最广泛的民主实践。办好村民委员会，还有居民委员会，是国家政治体制的一项重大改革，对于扫除封建残余的影响，改变旧的传统习惯，实现人民当家作主，具有重大的、深远的意义。（参见彭真：《论新时期的社会主义民主与法制建设》，第 368—369页。）
再讲人民代表大会制度。我国这项根本政治制度是中国共产党领导中国人民在人类政治制度史上的伟大创造。从毛泽东 1940年 1月在《新民主主义论》中把它作为我们党主张的国家政体提出，到 1954年宪法把它正式确立起来，经历了认识——实践——再认识的过程，而且这个过程到此仍未终结。党的十一届六中全会通过的《关于建国以来党的若干历史问题的决议》，总结新中国成立 30多年政权建设正反两方面的基本经验，明确要求“逐步建设高度民主的社会主义政治制度”，“必须根据民主集中制的原则加强各级国家机关的建设，使各级人民代表大会及其常设机构成为有权威的人民权力机关”。（《十一届三中全会以来党的历次全国代表大会中央全会重要文件选编》（上），中央文献出版社 1997年版，第 212页。）根据《决议》精神，宪法修改草案第一次在国家根本法中明确规定了民主集中制原则在国家政权制度上的三层内涵：第一层，作为国家权力机关的全国人大和地方各级人大都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督；第二层，国家行政机关、审判机关、检察机关都由人大产生，对它负责，受它监督；第三层，中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。同时，修改草案从横向上和纵向上对国家政权制度作了许多重要的新规定，主要是：（1）加强国家权力机关建设，扩大全国人大常委会的职权，很重要的一条是规定它同全国人大共同行使国家立法权；加强全国人大的组织，很重要的一条是规定全国人大设专门委员会；规定县级以上地方各级人大设常委会，并赋予省级人大及常委会制定地方性法规的权力。（2）恢复设立国家主席。（3）第一次明确规定行政机关实行首长负责制。（4）规定国家设立中央军事委员会领导全国武装力量，中央军事委员会实行主席负责制。（5）改变农村人民公社政社合一体制，实行政社分开。
（6）规定了国家领导职务任期制，取消了实际上存在的领导职务终身制。彭真从一届到五届全国人大，除了“文化大革命”中受到惨酷迫害、失去人身自由近 13年以外，先后协助刘少奇、朱德、叶剑英三位委员长，具体主持全国人大常委会的日常工作，具有丰富的实践经验，又有深刻的理论思考。特别是在经历“文化大革命”、有了切肤之痛以后，他在主持起草 1982年宪法过程中，对于坚持和完善人民代表大会制度，有明晰的思路和原则，从理论和实践上作出了重要贡献。我体会最深的是三点：
一是切实推进民主选举。人民代表大会制度的基础是民主选举，选举权与被选举权是公民参与行使国家权力最重要的权利。1979年重新修订的选举法和地方组织法体现党的主张和人民诉求，作了两项重大改革：一项是人大代表直接选举由乡级扩大到县级，再一项是实行差额选举。把这两项重要改革真正落到实处，搞好民主选举，并不容易。彭真说：关键是两条：一条是人大代表候选人名单的确定，领导上必须走群众路线，从群众中来，到群众中去，任何人不能把持、包办。“上面提名单，下面划圈圈”是不符合民主集中制原则的。经过领导和群众反复酝酿提出的候选人名单，总比由领导人指定或少数人提的名单要更好些，更能代表多数群众意见。这样做是要麻烦一点，但结果会比较好。一言堂省事，结果往往费事甚至坏事。所以，选举决不能只图省事，要力求保证人民群众便于行使民主权利，便于选出能真正代表他们意见的代表。再一条是，坚持差额选举。采取这样选举的办法来选拔干部，要比由领导指定、选拔可靠得多，选拔错了也比较容易得到改正。这样选举产生的各级政权机关，比较能够胜任，比较能够经得起风浪。彭真强调，搞好民主选举，一定要加强党对选举工作的领导。他说：要实行人民民主，又要依法办事，还要有党的领导。这是不是矛盾呢？不，这三者是一致的。党在选举中的领导，就是要严格依法办事，严格按照法律规定进行选举，充分保证人民自由行使选举权利，使人民真正能够当家作主，管好国家大事，掌握国家、民族的命运。（参见彭真：《论新时期的社会主义民主与法制建设》，第 39—48页。）
二是准确把握人大与“一府两院”的关系。我国的人民代表大会制度与西方国家实行的“三权鼎立”政体有本质不同。彭真明确提出，宪法修改草案对国家机构的设置和职责权限的规定，要体现这样的精神：在法律的制定和重大问题的决策上，必须由国家权力机关即全国人大和地方各级人大充分讨论、民主决定，以求真正集中和代表人民的意志和利益；而在它们的贯彻执行上，必须实行严格的责任制，以求提高工作效率，保证人民的意志得到实现。因此，在人民代表大会统一行使国家权力的前提下，对国家的行政权、审判权、检察权和武装力量的领导权也要有明确的划分。国家机构的这种合理分工，既可以避免权力过分集中，又可以使国家的各项工作有效地进行。(参见彭真：《论新时期的社会主义民主与法制建设》，第 164—165页。）
为了依照宪法规定，在实践中处理好人大与“一府两院”、特别是人大与政府的关系，1983年 6月，彭真在六届全国人大第一次会议上当选委员长后，旋即按照事先报请胡耀邦等中央领导同志同意的意见，在六届全国人大常委会第一次会议上以《做好省级人大常委会的工作》为题发表讲话，其中专门讲了“省级人大常委会同本级政府的关系”。他说：“人大和它的常委会同政府的关系，一个是权力机关，一个是它的执行机关。省级人民政府有两个‘婆婆’，一个省级人大和它的常委会，一个国务院。省级人大常委会在同政府的关系上，方针不是‘唱对台戏’，但也不是等因奉此、不问是非的‘橡皮图章’。方针是实事求是，以人民利益为根据，以宪法、法律为准绳，是就是，非就非。对的，就肯定，就支持；错的，就否定，就纠正。不批准就是否定。它错了，违法了，你也不管，那还怎么代表人民？”“人大常委会对政府工作的监督，主要是监督它是否违宪、违法，是否正确执行国家的方针、政策，是否符合人民的根本利益。现在，原来在党和政府工作的相当一批负责同志选到人大常委会，加强了人大常委会的工作。但是，如不注意正确支持政府工作，而是干涉政府日常工作，政府就不好办事了。所以，不要代替政府工作，不要不恰当地干扰政府工作，只管重大原则问题。至于具体工作，可以这样办，也可以那样办，还是由政府去办比较好。重大原则问题，该管就管，少一事不如多一事；日常工作问题，不必去管，多一事不如少一事。”（彭真：《论新时期的社会主义民主与法制建设》，第 198页。）
三是科学地回答了党与国家政权的关系。
在新的形势下，党如何执政，如何发挥领导核心作用，关键在于正确处理党与国家政权的关系。这是国际共产主义运动长期没有很好解决的一个重大问题。邓小平对如何解决这个重大问题，作了深入思考。1980年 1月 16日，他在中共中央召集的干部会议上讲话，指出：“从根本上说，没有党的领导，就没有现代中国的一切。”又说：“为了坚持党的领导，必须努力改善党的领导”，“除了改善党的组织状况以外，还要改善党的领导工作状况，改善党的领导制度”。（《邓小平文选》第 2卷，第 266页、268—269页。）同年 10月 25日，他同胡乔木、邓力群谈话，在讲到“只有改善党的领导，才能坚持党的领导，加强党的领导”，“党的领导要体现在制定和实现党的路线、方针、政策上。党的工作的核心，是支持和领导人民当家作主”时，又提出了一个需要认真研究的重大问题，指出：“党的组织不是政府，不是国家的权力机关，要认真考虑党在整个国家社会生活中的地位，党的机关、国家机关怎么改革这些问题。”（《邓小平年谱（1975—1997）》（上），中央文献出版社 2004年版，第 685页。）
彭真完全赞成邓小平的意见。对邓小平要求认真研究的重大问题，彭真从如何正确处理坚持党的领导、人民当家作主和严格依法办事的关系这个角度，进行了认真研究。他说：“宪法的灵魂是四项基本原则，核心是党的领导和走社会主义道路。”（《彭真年谱》第 5卷，第 225页。）“坚持四项基本原则，最重要的是坚持中国共产党的领导和坚持社会主义。历史事实告诉我们，在我国，没有马列主义、毛泽东思想武装起来的中国共产党的领导，不可能取得革命胜利，也不可能坚持社会主义。” （彭真：《论新时期的社会主义民主与法制建设》，第 103页。）同时，他又指出：“一切权力属于人民。人民主要是通过人民代表大会制度掌握和行使国家权力。坚持共产党的领导和一切权力属于人民并不矛盾。党的领导是政治思想领导、方针政策领导。党的决定是政治性的，而不是法律，没有强制力，只能靠说服教育，不能强制推行。党的意见只有同人民的意见结合起来，经过全国人大或其常委会通过，才能成为法律。法律是党的主张和人民意志的统一。党本身也必须在宪法和法律的范围内活动。这是一项极其重要的原则，不仅上了宪法，而且上了党章和党的十二大报告。”（《彭真年谱》第 5卷，第 155页。）
基于这些考虑，在 1982年宪法起草过程中，彭真提出，要把宪法“具有最高的法律效力”，各政党和一切国家机关“都必须以宪法为根本的活动准则”，“任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权”写入宪法。他对秘书处工作人员说：我们党是执政党，在国家政治生活和社会生活中处于重要地位。宪法修改草案中规定的“各政党”当然包括我们党，并且首先是我们党；“任何组织或者个人”当然包括我们党的组织、共产党员，并且首先是我们党的组织、共产党员。1983年 12月 3日，为纪念新宪法颁布一周年，彭真同志又以《进一步实施宪法，严格按照宪法办事》为题，向新华社记者发表谈话，指出：“在我国，党领导人民制定宪法和法律，党也领导人民遵守、执行宪法和法律。坚持党的领导，遵从人民意志，严格依法办事，三者是一致的、统一的。”（彭真：《论新时期的社会主义民主与法制建设》，第 209页。）
2014年 9月 5日，习近平在庆祝全国人民代表大会成立 60周年大会上的讲话中，对党和国家政权的关系这个重大问题，进一步作了精辟、深刻的论述，他说：“中国共产党的领导，就是支持和保证人民实现当家作主。我们必须坚持党总揽全局、协调各方的领导核心作用，通过人民代表大会制度，保证党的路线方针政策和决策部署在国家工作中得到全面贯彻和有效执行。要支持和保证国家政权机关依照宪法法律积极主动、独立负责、协调一致开展工作。要不断加强和改善党的领导，善于使党的主张通过法定程序成为国家意志，善于使党组织推荐的人选通过法定程序成为国家政权机关的领导人员，善于通过国家政权机关实施党对国家和社会的领导，善于运用民主集中制原则维护党和国家权威、维护全党全国团结统一。”（《人民日报》2014年 9月 6日。）2015年 2月 2日，在省部级主要领导干部学习贯彻党的十八届四中全会精神全面推进依法治国专题研讨班上的讲话中，习近平又进一步指出：“我们有符合国情的一套理论、一套制度，同时我们也抱着开放的态度，无论是传统的还是外来的，都要取其精华、去其糟粕，但基本的东西必须是我们自己的，我们只能走自己的道路。我们是中国共产党执政，各民主党派参政，没有反对党，不是三权鼎立、多党轮流坐庄，我国法治体系要跟这个制度相配套。”（《习近平关于全面依法治国论述摘编》，中央文献出版社 2015年版，第 35页。）习近平的这些论述，可以说是继承与发展邓小平、彭真等老一辈革命家在党与国家政权关系这个重大问题上的深刻思考所作出的新论断，是站在新的历史起点上对完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化提出的新要求。
五、宪法的稳定和与时俱进
毛泽东说过：两重性，任何事物都有，而且永远有，当然总是以不同的具体的形式表现出来，性质也各不相同。他举例说，稳定和变革就是对立的统一，这也是两重性。稻种改良，新种比旧种好，这是进步，是变革。人生儿子，儿子比父母更聪明粗壮，这也是进步，是变革。但是，如果只有进步的一面，只有变革的一面，那就没有一定相对稳定形态的具体的动物和植物，下一代就和上一代完全不同，稻子就不成其为稻子，人就不成其为人了。（参见《毛泽东文集》第 8卷，人民出版社 1999年版，第 107页。）
宪法也是一样，具有稳定与变革的两重性，这种两重性是在社会实践中统一起来的，在保持稳定中与时俱进，在与时俱进中保持稳定。宪法的稳定是维护国家长治久安最根本的法治保证。所谓稳定，就是宪法在我们国家举什么旗、走什么路这个根本问题上确立的根本制度和重大原则不能改变，正如习近平指出的：“国家的根本制度和根本任务，国家的领导核心和指导思想，工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的国体，人民代表大会制度的政体，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度，爱国统一战线，社会主义法制原则，民主集中制原则，尊重和保障人权原则，等等，这些宪法确立的制度和原则，我们必须长期坚持、全面贯彻、不断发展。”（《人民日报》2012年 12月 5日。）如果否定这些制度和原则，国家就要变质，天下就要大乱，人民就要遭殃。同时，实践没有止境，经济社会不断发展，宪法也要与时俱进、不断完善。
修改完善宪法，遵循什么原则？采取什么方式？ 1987年党的十三大以后对 1982年宪法作第一次修改时，就确定了两条原则：一是改革要遵守法律，法律要为改革服务；二是修改宪法，只限于不修改就会妨碍改革的条款，可改可不改的不改，有些问题采取宪法解释的办法去解决。至于修改宪法的方式，当年彭真主持起草 1982年宪法时就慎重研究过，他提出并报中央同意，确定 1982年宪法今后一个字都不要改，若要修改完善，最好是采取宪法修正案的方式，这是借鉴美国修改宪法的办法（美国宪法制定于 1787年，200多年来宪法原文一字未动，之后多次修改一直是采取修正案的方式），认为这比法国、苏联和我国过去采取的修改宪法办法（过一定时期，对宪法作全面修改，实际上是重新制定）要好。采取修正案的方式修改宪法，有利于宪法的稳定，有利于国家的稳定。
1982年宪法公布施行以来，随着改革不断深化、开放不断扩大和中国特色社会主义不断发展，适应经济社会发展的客观要求，1988年4月 12日七届全国人大第一次会议、1993年 3月 29日八届全国人大第一次会议、1999年 3月15日九届全国人大第二次会议、2004年 3月 14日十届全国人大第二次会议先后四次对它的部分内容作了修改、补充，采取的都是修正案的方式。四个宪法修正案共 31条，虽然只是对现行宪法部分内容的修改、补充，但又都是关系国家发展和长治久安的重大问题，客观上反映了在改革开放的伟大实践中中国特色社会主义制度的自我完善和发展，主观上反映了全党全国人民对什么是社会主义、怎样建设社会主义这个根本问题认识的深化，从而使现行宪法更加完善，成为体现时代特征、符合国情、与时俱进的宪法，对于保证改革开放和社会主义现代化建设的顺利进行，发展社会主义民主政治，推进依法治国、建设社会主义法治国家进程，发挥了并将继续发挥重大作用。
六、宪法的生命在于实施
习近平强调：“宪法的生命在于实施，宪法的权威也在于实施。”“宪法与国家前途、人民命运息息相关。维护宪法权威，就是维护党和人民共同意志的权威。捍卫宪法尊严，就是捍卫党和人民共同意志的尊严。保证宪法实施，就是保证人民根本利益的实现。只要我们切实尊重和有效实施宪法，人民当家作主就有保证，党和国家事业就能顺利发展。反之，如果宪法受到漠视、削弱甚至破坏，人民权利和自由就无法保证，党和国家事业就会遭受挫折。这些从长期实践中得出的宝贵启示，必须倍加珍惜。我们要更加自觉地恪守宪法原则、弘扬宪法精神、履行宪法使命。”（《人民日报》2012年 12月 5日。）
在 1982年宪法起草过程中和公布施行后，怎样保证宪法实施，一直为全党全国人民所普遍关注，也是彭真高度重视的。这部宪法刚一通过，他就强调：新宪法的颁布和实施，受到全国各族人民的拥护。今后是要切实保证宪法在国家政治生活和社会生活的各个方面贯彻执行，这也是广大人民群众普遍关心的。（参见彭真：《论新时期的社会主义民主与法制建设》，第 187页。）怎么保证？当年，他主要讲了四条：
一是要加强党对实施宪法的领导。他说：宪法和法律的实施，要求进一步加强中国共产党的领导，发挥共产党员的模范带头作用。党的各级组织和广大党员模范地遵守和执行宪法，并同全国各族人民一道，同各民主党派和各人民团体一道，共同维护宪法的尊严和保证宪法的实施，我们的宪法就一定能够在维护社会主义制度、促进社会主义现代化建设事业胜利发展中，发挥更加巨大的作用。
二是国家机关及其工作人员、特别是各级领导干部要自觉地、模范地遵守宪法。他说：宪法的许多规定，主要依靠国家机关来贯彻执行。一切国家机关，包括权力机关、行政机关、审判机关和检察机关，首先要自己模范地自觉地遵守宪法，同时要按照各自的职责，同各种违反宪法、危害社会主义制度和侵犯公民权利的行为，进行坚决的斗争。一切国家工作人员，特别是各级领导干部，必须认真学习宪法，熟悉宪法的原则和规定，牢固地树立起社会主义法制的观念，在各项工作中严格遵守宪法和有关法律的规定，养成依法办事的习惯。但是，现在在国家工作人员中确有一部分人对依照宪法加强民主与法制建设的重要性依然认识不足。在一些方面和一些地方依然存在着漫不经心地对待宪法和法律，不依法办事甚至知法犯法、执法犯法的现象。这是必须切实纠正的。凡是藐视宪法和法律、违反宪法和法律的，不管是什么机关，不管是什么干部，都要严肃地批评并责其纠正，直至给以必要的法律制裁。
三是要依靠人民群众的力量。他说：保证宪法的实施，从根本上说，要依靠人民群众的力量。我们的宪法是经过全民讨论，集中最广大群众的意见制定出来的。它是维护人民管理国家的权力和其他各项公民权利，并且制裁极少数破坏社会主义的敌对分子的有力武器。它代表 10亿人民的根本利益和长远利益，同时也保护每个公民正当的个人利益和当前利益。10亿人民充分认识实施宪法同他们的根本利益和切身利益的关系，就会自觉地为维护宪法尊严、保证宪法实施而奋斗。
四是全国人大及其常委会要认真地履行监督宪法实施的职责。他说：宪法赋予全国人大和它的常委会以监督宪法实施的职权。全国人大和它的常委会要认真地依法履行这个职责，纠正和追究重大的违宪行为。地方各级人民代表大会应当按照宪法的规定，切实地保证宪法和法律在本行政区域内的遵守和执行。（参见彭真：《论新时期的社会主义民主与法制建设》，第209、187—188页。）
1982年宪法颁布已经 30多年，但宪法的实施和执行还存在一些不足，其中一个重要问题是保证宪法实施的监督机制和具体制度还不够健全。当年，在 1982年宪法起草过程中，如何设计宪法实施监督制度就曾是一个热议的问题，只是因为涉及违宪审查的主体、对象、启动机制、审查程序、裁决方式、裁决的执行以及相应的责任等，问题相当复杂，经过反复协商研究，未能达成一致意见。在五届全国人大第五次会议审议宪法修改草案的过程中，为了回应一些代表提出的问题，彭真在大会主席团会议上说：大家关心宪法能不能执行的问题，是不是搞一个有权威的机构来监督宪法的实施？这个问题在起草过程中反复考虑过。他说：在全国人大统一行使最高国家权力的体制下，还是由全国人大及其常委会“行使监督宪法实施的权力比较适宜”，“恐怕很难设想再搞一个比人大常委会权力更高、威望更高的组织来管这件事”。又说：“当然，随着情况的发展，是不是还可以搞一些具体的规定，那要等将来再说。”实事求是地说，现行宪法公布施行以来，全国人大常委会为保证宪法实施不断进行探索，实际上也解决了一些违宪问题，不过还是不尽如人意罢了。如今，党的十八届三中全会明确提出“要进一步健全宪法实施监督机制程序，把全面贯彻实施宪法提高到一个新水平”，党的十八届四中全会进一步要求“完善全国人大及其常委会宪法监督制度，健全宪法解释程序机制”，“一切违反宪法的行为都必须予以追究和纠正”。这方面的具体制度设计工作正在抓紧进行。
〔作者杨景宇，中国人民代表大会制度理论研究会副理事长，北京 100805〕
来源：《党的文献》2015年第五期
