全国人大常委会法工委副主任张荣顺：对“一国两制”的认识应当正本清源

全国人大常委会法制工作委员会副主任、香港基本法委员会副主任张荣顺27日在接受采访时说，此前国务院发表的《“一国两制”在香港特别行政区的实践》白皮书，目的是为了正本清源，更好地贯彻落实“一国两制”方针政策和香港基本法。

张荣顺说，香港回归以来，“一国两制”伟大实践取得了举世公认的成功，香港特别行政区经济繁荣，社会稳定，各项事业取得了全面进步。同时也要看到，虽然香港已经回归祖国17年，“一国两制”和香港基本法也实施了17年，但香港社会对“一国两制”和香港基本法还存在一些模糊认识，更有少数人出于各种目的，对“一国两制”故意作“另类诠释”，在香港社会制造了不少认知问题。

他表示，一直以来，中央领导人在历次发表的讲话中，都十分强调要全面准确地理解“一国两制”，在香港回归17年之际，国务院发表这本白皮书，对“一国两制”方针政策的丰富内涵作一次全面的阐述，目的就是正本清源，还原“一国两制”的本来含义，以确保“一国两制”的长期实施。

中央对香港事务不是不管，而是采取特殊方式进行管理

张荣顺说，在“一国两制”提出之初，有些人就有一种先入为主的观念，把“一国两制”理解为中央“不管”或“不能管”香港，这种观念一直延续下来，在不同时期、不同问题上都有所反映。“一国两制”的实质恰恰与这种观念相反。

他表示，“一国两制”方针政策的提出，就是要回答中国政府对香港恢复行使主权后，中央将采取什么方式来管理香港这个问题，因此，“一国两制”讲的是中央如何“管”香港，而不是“不管”。这一点在1982年9月邓小平同志会见撒切尔夫人时就讲得很清楚。他当时就提出1997年后中国采取什么方式来管理香港，继续保持香港繁荣这个问题，并明确指出，“香港继续保持繁荣，根本上取决于中国收回香港后，在中国的管辖之下，实行适合于香港的政策”。我们今天讲的“一国两制”，就是指中国政府管理香港的方针政策。

因此，在“一国两制”方针下，中央对香港特别行政区不是不管，也不是只管理某些方面的事务，而是全面的管理，只不过采取了不同于管理内地其他地方的制度和政策，实行特殊的方式管理。这种特殊管理方式是通过宪法和香港基本法加以规定的，完全是在法治轨道上进行的。

中央对香港的全面管治权，是授权香港特别行政区实行高度自治的依据

现在香港社会有人说，白皮书强调中央的全面管治权是削弱了特别行政区的高度自治权，这种说法毫无根据。张荣顺说，在中英谈判时就有主权与治权的争论，治权就是管治权。当时中国政府就明确提出，1997年中国政府恢复行使的是包括治权在内的完整主权。因此，中央对香港具有全面管治权，是中国政府对香港恢复行使主权的内在含义，也是客观的政治和法律事实。

他表示，以中央对香港具有全面管治权为前提，香港基本法规定有些权力由中央直接行使，有些权力由中央授权香港特别行政区行使。对于授予香港特别行政区的高度自治权，中央的全面管治权是法律基础。试想，如果中央没有全面管治权，又怎么可以授予香港特别行政区高度自治权呢？因此否定中央的全面管治权，香港特别行政区的高度自治权也就成了无源之水、无本之木。

关于中央的监督权力，张荣顺说，香港特别行政区的高度自治权是中央授予的，中央与特别行政区之间存在一种授权者与被授权者的关系。按照公法上的授权理论，授权者对被授权者的权力行使，具有监督的权力，世界上从来不存在不受监督的授权。中央对香港特别行政区高度自治权的监督权力，是具体的，不是抽象的，也就是说，中央有哪些监督权力，要看基本法的规定。行政长官要对中央人民政府负责，这背后就是一种监督，全国人大常委会依法有权发回香港特别行政区制定的某些违反基本法的法律，也是一种监督。

他说，白皮书讲中央的监督权力，完全没有超出基本法的规定，没有在“一国两制”方针政策和基本法的规定之外提出新的要求，更没有收窄香港特别行政区的高度自治权。他说：“从白皮书发表后的反应看，中央对香港特别行政区高度自治权具有监督的权力，这项原则不是讲多了，而恰恰是讲少了。”

“一国两制”通过特别行政区制度来实现

张荣顺说，“一国两制”是中央对香港实施的管治方式，这种特殊管理方式是依照宪法制定基本法，通过创设一套特别行政区制度来实现的。香港基本法序言第三段规定，“根据中华人民共和国宪法，全国人民代表大会特制定中华人民共和国香港特别行政区基本法，规定香港特别行政区实行的制度，以保障国家对香港的基本方针政策的实施”，从中可以看出，基本法的核心内容是规定在香港特别行政区实行的制度，即我们所说的特别行政区制度，通过这套制度来贯彻落实“一国两制”方针政策。

他表示，特别行政区制度是根据宪法制定的，因此，白皮书讲宪法和基本法共同构成香港特别行政区的宪制基础，这主要有三个方面的含义：一是宪法在香港特别行政区具有最高法律地位和最高法律效力，其必然结论就是香港特别行政区应负有维护宪法、遵守宪法的义务；二是香港特别行政区宪制性法律由宪法和香港基本法构成，其必然结论就是不能脱离宪法去讲基本法；三是香港特别行政区实行的制度和政策以香港基本法为依据，其必然结论就是“一国两制”的具体实施不能忽略基本法的特殊地位。