在2013年12月26日召开的浙江经济工作会议上，我省正式启动了“五水共治”行动，将分三步，力争在2020年前实现浙江水的质变。这是我省全面治理环境、倒逼转型升级的重大战略举措。杭州是“五水共导”的城市，这一次也将是“五水共治”的先锋。围绕“治污水、排涝水、防洪水、保饮水、抓节水”，杭州出台了一系列的三年行动计划，从2014年到2016年，将全方位破解制约城市发展的水问题。
目标已经明晰，下一步如何运用好政府、社会、科技、文化“四股力量”进一步推进“五水共治”？杭州市决策咨询委员会与市委党刊《杭州》杂志社共同以“通向幸福和谐杭州之二十一——五水共治 你我同行”为主题，推出西子“我们论坛”第四十一期，特邀各界代表共论“五水共治”。本期我们首先请出的是政府与社会的力量。
“五水共治”的政府定位
沈满洪 浙江理工大学副校长、教授
“五水共治”旨在解决水危机以实现人水和谐的局面。水污染危机呼唤“治污水”，水资源危机呼唤“保供水”和“抓节水”，水安全危机呼唤“防洪水”和“排涝水”。“五水共治”不是任何单一的经济主体可以担当的，而是政府、企业和居民的齐抓共管。那么，政府在“五水共治”中应该如何定位？
由于公共物品的非竞争性和非排他性，市场不可能足额提供公共物品。因此，政府的基本职能之一便是提供公共物品。
首先是提供治水的公共物品。“五水共治”中政府要利用纳税人的税收提供治污工程、防洪工程、排涝工程、供水工程和节水工程等治水工程。治水捐款可能成为一种社会发动机制，但不能作为治水公共工程的主要资金来源。政府治水的基本理念是以尽可能少的投入取得尽可能大的治水绩效。因此，舍不得投入治不了水，不惜一切代价治水也不可取。
其次是提供治水的公共制度。由于“五水共治”具有典型的外部性特征，往往需要提供水资源管理、水环境管理、水安全管理等制度，以制度引导人、约束人、激励人。这些制度既包括治水的法律、法规、规章等正式制度，又包括治水理念、治水文化、治水舆论等非正式制度，还包括污水偷排举报机制、违法取水惩处机制等实施机制。
另一方面，作为治水公共事务的管理者，政府的重点工作应是提供制度以及保障制度的有效实施。“五水共治”需要管制性制度、经济性制度和引导性制度并举。
首先是提供并实施治水管制性制度。主要包括：空间管制制度，例如对水源区和防洪区的禁止或限制准入；总量控制制度，严格控制取水总量和排污总量；标准控制制度，严格确定水资源效率标准和水环境排污标准。空间、总量和标准的管控，可以有效倒逼企业的绿色转型。管制性制度具有立竿见影的效果，在水危机严峻的情况下是必不可少的。但是，也要注意制度实施的成本问题。
其次是提供并实施治水经济性制度。主要包括：水资源有偿使用和生态补偿制度；水环境污染税和水环境损害赔偿制度；水权有偿使用和交易制度；水污染权有偿使用和交易制度。环境财税制度和环境产权制度可以激励企业将有限的自然资源和环境资源配置到最高效的地方。在让市场机制在资源配置中发挥决定性作用的背景下，经济性制度的重要性日益凸显。这是未来的制度主体。
再次是提供并实施治水引导性制度。主要包括：培育人水共处、人水和谐的世界观；养成以水定人、以水定产的生态优先理念；培育水资源稀缺论、水环境资源论等价值观。虽然引导性制度是一种辅助性制度，但是，它是任何情况下不可或缺的。
治水制度的供给和实施，要充分考虑不同制度之间的相互关系。对于具有替代性的制度要优化选择，对于互补性的制度要耦合使用，从而加强制度实施的绩效。总之，要以系统论的观点审视治水制度体系的建设。
再一方面，政府作为治水公共事务的代理者应该对委托人负责，并接受委托人的监督。
要向公众提供水务信息。水资源信息、水环境信息、水安全信息是不对称的，政府具有信息优势，公众具有信息劣势。政府治水要接受公众监督，就必须把水务信息披露给公众。
要接纳公众参与治水。治水工程的专家与公众的论证、治水制度的专家与公众论证、治水政策的专家与公众听证等都是事关公众切身利益的大事，因此，既要吸纳专家的参与，又要吸纳公众的参与。
还要接受公众治水评价。政府主导的治水不仅需要有政府自身的事先评价机制、事中评价机制和事后评价机制，而且需要有第三方评价机制，尤其是公众的治水绩效评价。治水效果好不好，只有利益相关者最清楚。公众评价不仅是治水绩效评价的需要，也是政府政绩评价的方向和趋势。
引进三股社会力量参与治水
鲍健强 浙江工业大学政治与公共管理学院院长、教授
“五水共治”需要跨界合作，政府引导与企业参与相结合、科技界与社科界创新合作。2014年4月24日，十二届全国人大常委会第八次会议表决通过了修订后的《中华人民共和国环境保护法》，其中第53条明确指出，公民和其他组织有权获得环境信息，也就是说要引进社会力量来参与环境保护。我就此谈谈社会的力量。
首先是培育社会组织，参与“五水共治”。“五水共治”是一项“一举多得”的战略决策，既扩大了投资又促进了转型，既优化了环境又惠及了民生。“五水共治”的本质是生态环境和可持续发展问题。西方发达国家的“可持续发展”理念，最初是由社会力量推动的，最后成为各国政府和公众的共识。因此，“五水共治”如何发挥社会组织的作用是一个新的课题。
欧盟各国环境意识强，这与“绿色运动”、绿色社会组织的参与密切相关。1972年由多国科学家组成的“罗马俱乐部”，出版一本《增长的极限》，成为可持续发展理念形成的起点。目前，国际上，讨论生态与环境问题、气候变化问题，非政府组织都是主力。可见，非政府组织是推进环境保护的重要力量。
“三中全会”中13次提及“社会组织”，说明对社会组织在公共领域中发挥作用寄予希望。生态环境保护和现在的“五水共治”，是社会组织大有作为的公共领域，因此充分发挥各级社科联、科协和其它社会组织的作用十分有意义。
过去，生态环境保护过程，主要是政府与企业的关系，政府监督企业减排，而企业为获得利益，总希望将环境治理外部化，因此，企业就以不正当的方式搞定政府官员，引发腐败。因此鼓励社会组织参与“五水共治”，还能为政府科学高效推进“五水共治”提供技术支撑、智力支撑和人才支撑。
其次是发挥社会舆论，推进“五水共治”。发挥各类媒体的作用，如报纸、杂志等平面媒体，微博、微信等网络媒体，电视等传统媒体，从三个方面促进“五水共治。
正面宣传“五水共治”，传达正能量。运用各类媒体形式，大张旗鼓地宣传“五水共治”和生态文明建设理念，对于全社会形成“尊重自然、顺应自然、保护自然”的理念能起积极的推动作用。宣传“五水共治”的规划、进程、成效，表彰先进集体和个人，能够鼓舞士气、传递正能量。
发挥社会媒体和舆论的监督作用。社会媒体和舆论具有强大话语权和监督权。弘扬正气、鞭鞑时弊，揭露破坏水资源生态、污染河流水体、浪费水资源的歪风邪气和重要事件，能够警示社会、推进“五水共治”从源头做起，减少污染排放、保障水源质量、节约水资源。
理性对待“五水共治”，倡导科学治水。生态环境的修复、水资源环境的改善是一个长期的过程，社会媒体和舆论有责任理性宣传“五水共治”，倡导科学治水，倡导脚踏实地、扎扎实实，分轻重缓急、有重点、有步骤地推进。“五水共治”分工有别，和而不同。要源头治污水、快速防洪水、生态排涝水、多元保供水、制度抓节水；要宣传“五水共治”的新理念、新技术、新方法，实现“五水共治”有序、健康、可持续发展。
第三是调动社会公众，介入“五水共治”。从我做起，从当下做起。生态环境和水环境的问题与社会公众的生活方式和环境意识密切相关，我们不能在指责别人的同时，不以身作则，污染环境，浪费水资源。只有社会公众都自觉地参与和介入“五水共治”，我们才能形成强大的社会合力。
每一个公民都是水环境的监管者。水资源和水环境就在我们每一个公民的周围和身边，水环境状况如何，何处是排污源，企业职工最清楚；哪里浪费，哪里可节水，公民最了解；饮用自来水一有问题，反应最快的也是社会公众。所以，每一个公民都是水环境的监管者，应该成为“五水共治”中，社会反馈机制的重要环节。
有计划地发展“五水共治”的志愿者组织。“五水共治”需要有计划、有组织地推进社会力量的参与，志愿者服务组织就是很好的形式。志愿者服务组织可以走村串乡，进入社区调查环境问题，处理环境问题，宣传生态理念；可以沿溪沿河沿江排查污染排放源和排放点，进行举报和揭露；也可以身体力行地清除垃圾，参与“五水共治”的各种活动和项目建设。政府需要从经费上和管理上给予支持。
打好兴水利除水害这场硬仗
徐银法 杭州市林水局副局长
治水犹如一盘棋，具有系统性、整体性、综合性的特点，五水之中，你中有我、我中有你，难以分而治之。按照市委市政府的统筹安排，我们牵头负责防洪水保饮水“两水”，但其他“三水”，也均有水利项目涉及。根据分工安排，我们对“五水”涉及水利项目进行统筹部署，2014~2016年全市安排水利工程项目单元共95项，计划投资225.49亿元。
防洪水——完善防洪减灾体系，实现城乡防洪安全。重点推进山塘水库除险加固，钱塘江、浦阳江等未达标段干堤加固工程。到2016年，干堤达标率达到87%以上，中心镇、中心村防洪工程建设力度，防洪达标率达到80%以上。
保饮水——有效配置水资源，提升城乡饮水品质。重点推进杭州市第二水源千岛湖配水工程，闲林、湘湖、三白潭等备用水源建设和农村饮水安全提升。通过建设，全市县级以上城市基本实现多源联网、互调互济的供水水源。目前，千岛湖配水工程项目建议书已获得省发改委批复，可行性研究报告已编制完成并通过了专家咨询，力争今年开工建设，三年内力争基本建成主体。闲林水库大坝主体基本完成，力争今年主汛期发挥拦洪作用。余杭三白潭备用水源工程已开工建设，萧山湘湖三期备用水源工程也已启动征迁工作。
排涝水——增强区域排水能力，有效减轻淹没损失。水利建设重点是通过主城区、萧山平原、之江地区、滨江区外排工程建设，新增强排入钱塘江能力490立方米/秒，为区域排水创造外部条件。目前，三堡排涝工程泵站主体水下部分混凝土浇筑已完成30%，力争明年主汛期前发挥作用。萧山钱江枢纽排水闸已开始机电设备安装。之江地区、滨江区排涝工程也已开工建设。
治污水——开展河湖综合整治，着力改善水生态环境。水利建设以河道整治为重点，通过苕溪清水入湖、青山湖综合治理与保护、农村河道综合整治等工程，为全市治污水出份力。目前，苕溪清水入湖余杭瓶窑段已完成初步设计编制，已报国家发改委概算审核，力争今年开展前期政策处理，启动工程建设。全市河道保洁、“河长制”实现了全覆盖。
抓节水——加快农田水利设施建设，实现农业用水高效。水利建设以农田水利建设为重点，通过高效节水灌溉、小型农田水利建设， 农田灌溉水有效利用系数提高到0.587以上，合理利用水资源。
水是生命之源、生产之要、生态之基。“为政之要，其枢在水”，兴水利、除水害历来是政府的大事。杭州治水的军令状已经下达，我们将坚定不移地以治水为突破口，顺势推进杭州经济转型升级和发展方式转变，为建设“东方品质之城、幸福和谐杭州”提供坚实的环境保障。
环境监管最严格城市的“五个最严”
徐青山 杭州市环保局副局长
五水共治，治污先行。环保局作为治污水的排头兵，决定实施“五个最严”，助推五水共治。此前，杭州市环保局出台《杭州市打造环境监管最严格城市的意见》，从准入、监控、治理、执法和制度建设五个方面入手，对事前、事中、事后全过程采取最严格的环境监管措施，着力推进“美丽杭州”建设，促进环境质量持续改善，深入解决“治水、治气、治废”等难题。
实行最严格的准入。对不符合产业政策和规划条件的项目实行“零审批”。对不符合主要污染物总量控制要求的项目实行“零审批”。对不符合行业环境准入条件的项目实行“零审批”。对未列入《浙江省危险废物集中处置设施建设计划》或未经省环保厅备案的危险废物利用处置项目实行“零审批”。
实行最严格的监控。对列入市控以上重点污染源清单的企业，运用在线监测或监督性监测、刷卡排污、危废刷卡转运等手段，实现水、气、危废等要素全监控，确保监控“零死角”。将监控数据用于排污申报、总量减排、行政处罚、改（扩）建项目审批、企业环境行为信用等级评价等多个领域，确保监测数据应用“零死角”。在门户网站定期全面公开市控以上重污染企业监控数据，确保监控信息公开“零死角”。
实行最严格的治理。加快推进铅酸蓄电池、电镀、制革、印染、造纸、化工六大重污染行业及节能灯、温室甲鱼养殖污染整治；实施行业污染物特别排放限值；将国Ⅰ汽油车纳入淘汰范围，全面淘汰黄标车；城市污水处理厂全面执行一级A标准；五城区建成无重污染行业先行区；全市建成区建成“无燃煤区”。对未按时通过整治验收的企业一律责令停产直至报当地政府责令关停，对未按时完成整治的行业一律实行辖区行业限批。对已通过验收但再次超标排放的企业一律责令停产整治，逾期未完成整治的报当地政府责令关停。对未完成年度减排任务的地区一律实行相应行业限批。
实行最严格的执法。对废水没有达标、直接向环境排放的企业一律停产整治，对没有污水处理设施、也没有接入排污管网的企业一律关停，对违法排污、严重超标排放的企业一律按最高限额进行处罚。建立公安环境犯罪侦查支队，环保、公安联合查处环境违法行为，对符合“两高”司法解释的14种环境违法行为一律移交司法机关追究刑事责任。对危险废物经营单位违法经营的，责令限期改正；逾期不改正的，上报省环保厅吊销危险废物经营许可证并媒体曝光。实行环保局领导班子成员重点监管区包干服务制，带队开展夜间环境执法。每月在杭州市环保局门户网站上向社会公布环境执法信息，每两个月在新闻媒体详细披露典型案件查处情况。完善新形势下有奖举报制度，全面实施“阳光排污口”工程，建立最广泛的社会监督体系。
实行最严格的制度。深化生态环境考核，被行业限批以及未完成治水、治气、治危废及减排任务的地区，在年度生态文明建设考核中一票否决。实行总量削减替代制度，新建项目总量指标来源于减排和老项目淘汰，被淘汰项目总量按一定比例折算计入新项目。对流域上游的化工、印染、节能灯、造纸、电镀等行业实行环境污染责任保险。实行环保、政法联席会议制度，定期解决环保执法、监管疑难问题。建立重大环境损害评估、赔偿责任制度，实行环保法庭、环保公益诉讼试点。
“五水共治”下“四位一体”的创新之路
宋肖锋 杭州市城管委副主任
“五水”之中有两项治水工作是城管委牵头的，一项是防涝水，一项是抓节水。按照市委、市政府的部署要求，我们积极行动、明确工作目标、推进项目落地、制定作战地图，走出了一条“五水共治”下依法行政、全民共管、科技创新、文化治理“四位一体”的创新改革之路。
依法行政，走政府治理之路。在这场事关党的执政能力建设的“五水共治”行动中，市城管委紧紧围绕市委、市政府“杭改十条”的要求，科学履行政府职能，在牵头抓总排涝水、抓节水的工作中，建章立制，强化组织领导，克难攻坚，推进防洪排涝、清水治污、饮水节水工作，不断强化城市设施管理，重视桥涵、道路、住宅小区积水等防洪排涝工程施工过程原材料、施工程序等监管工作，强调截污纳管、清淤疏浚、生态治理等施工质量保证，同时组建河道等专业执法队伍，针对治水中的饮用水源地垂钓、游泳、涉河偷设泥浆管、河道网鱼捕鱼、八小行业随意排放污水和企业牟取用水差价等各种违法现象，积极开展城市治水执法行动。
全民共管，走社会治理之路。在这场事关全市人民群众根本利益的“五水共治”行动中，市城管委不忘城市之水是全民之水，“五水共治”是全民之意的深刻内涵，时刻践行“四问四权”，民主促民生，邀请街道、社区代表及热心市民参与庆春立交桥下穿道积水、天城路机场路口积水、庆丰新村区块排涝等跨区域防洪排涝工程项目和古新河等城市河道水质巩固提升和设施改善工程项目，邀请专家对馒头山区块、虎跑路小天竺区块等重点、复杂防洪排涝工程项目的设计、城市供水监管问题以及城市河道水质改善方案设计等进行指导把关，全面落实城市河道“河长制”，征集“民间河长”监督河长职责落实。我们还通过问情于民、问需于民、问计于民、问绩于民，强调家园之水是吾水、五水共治是吾责，号召群众参与，让全民成为“五水共治”的拥护者、参与者和推动者。
技术创新，走科技治理之路。在这场事关全市经济社会持续健康发展的行动中，我们深刻认识科技发展对于“五水共治”提质增效的重要性，通过实施“洁水性鱼类增殖放流与水质生物指标跟踪监测”计划改善河道水质，建立建设、管理、长效综合提升河道环境的河道治水模式，大胆尝试探索道路河道养护、保洁作业二合一的管理新模式，自创研发新型阳台水自控截流装置处理老旧小区阳台污水，利用节约用水技术改造专项资金推进居民家庭非节水型器具改造，实施高层住宅二次供水设施改造、多层住宅一户一表改造以及屋顶水箱封闭工作，开展利用河道水、雨水作绿化、环卫用水等研究工作。
文明宣传，走文化治理之路。在这场事关全市生态文明建设的行动中，我们紧紧依托社会主义核心价值观建设，通过利用电视、报纸等传统媒体和微博、微信等新媒体，宣传“五水共治”不是一场运动式的行动，而是一项新型生态文明建设。我们通过《我们圆桌会》、《1818在路上》等节目，提倡政府、社会、市民形成扎根于内心、不需要提醒、有约束的、为他人着想的治水理念，通过草根治水设计大赛、联合举办志愿活动等途径，利用文化的力量来治水。
（《杭州》杂志授权人民网－中国共产党新闻发布，请勿转载）
