从二战后至今，西方国家和国际机构为非洲提供了大量的援助，主要目标是促进非洲国家经济发展，消除贫困。但是迄今为止援助效果并不理想，其援助有效性备受争议。当今非洲国家不仅面临艰巨的经济发展任务，更面临着复杂的政治发展、民族发展和文化发展任务。然而，现阶段非洲国家能力建设普遍不足，严重影响了对外来援助的充分和有效利用，成为阻碍自身发展的桎梏。非洲要实现自身的全面发展，从根本上来说必须依赖非洲国家自身的努力，当前最重要的路径是借助国际援助加强其自身能力建设。在2015年后的发展援助进程中，国际社会应当把加强非洲国家能力建设作为国际发展援助的重要方向和优先目标。只有从根本上提升非洲国家能力，才能最终实现援助的有效性，促进非洲国家的自主性、独立性和可持续性发展，从而使其最终摆脱对援助的依赖。
2014年5月4—11日，中国总理李克强对埃塞俄比亚、尼日利亚、安哥拉和肯尼亚进行了访问，双方签署近60份合作文件，涉及政治、经贸、文化、卫生、农业、人员培训等诸多领域。李克强总理还宣布将向非洲增加120亿美元援助，并表示中国对非援助将向民生领域倾斜。中国在非洲国家能力建设方面享有独特的优势，能够发挥积极作用。
能力建设的概念及内容
20世纪80年代，国际发展援助出现变化，援助国开始强调发展的可持续性和受援国的自我管理；20世纪90年代，“能力建设”这一概念遂得以产生。1991年，联合国开发计划署（UNDP）正式使用这一个概念，界定了其具体内容，并指出，能力建设是一个长期的持续过程，相关各方如国家各部门，地方政府、非政府组织、职业团体、学术机构等都应当积极参与。在1992年，联合国环境与发展大会（UNCED）通过的《21世纪议程》中指出，能力建设包括国家、人力、科学、技术、组织、公共机构、资源能力等内容，能力建设的根本目的是增强评估、处理政策选择和发展模式选择等关键问题的能力。此后，这一概念被国际机构和传统援助国广泛接受和使用。在2005年，《援助有效性巴黎宣言》（Paris Declaration on Aid Effectiveness）强调了能力建设对于南方国家自主性、发展策略的领导性和发展进程的重要意义，此后，能力建设这一概念成为国际援助的重要议题。
对于“能力”和“能力建设”，国际社会并没有完全统一的界定。联合国开发计划署等机构认为能力是指个人、组织和社会履行职能、解决问题、设定并完成目标的能力，能力建设包括个人技术，机构能力和社会资本的获取，并在社会转型过程中寻求机会利用这些能力和社会网络促进生产；世界银行指出“能力是指社会中的主要行为体能够独立实现其社会经济目标的能力”，主要包含公共机构、组织、领导力、金融和物质资源、人力资源等，能力建设则是加强在上述方面的投资；发展援助委员会（DAC）认为“能力是指个人、组织、整个社会能成功地管理其事物的能力”，能力建设则是指个人、组织、整个社会创造、加强和维持这种能力的过程。
从上述界定看出，能力建设具有多层面综合性的发展要求,各层面的能力发展相互影响、相互依赖,同时又具有相对独立的发展政策。能力建设是一个长期的过程，涉及的内容和领域非常广泛。首先，从能力建设涉及层面上看，主要包括：个人层面、组织层面、部门/网络层面、社会层面、全球层面。个人层面是指个人通过教育或其他学习途径获得技术的过程；组织层面是指组织机构建设、资源获得、机构运行过程的有效性等；部门/网络层面是指各部门政策的一致性,部门之间的协调性；社会层面是指社会风俗习惯、价值观念、法律规制、政府管理、政策执行等；全球层面是指国家了解掌握国际规范、法律制度，更多地参与多边组织、多边协议,并且充分地利用它们的优势，提高自身竞争力。其次，从能力建设涉及内容来看，主要包括：人力资源开发、教育、科学技术、信息通讯、法律制度架构、行政管理、国家治理等；最后，从能力建设涉及领域来看，具体包括农业、工业、商业、贸易、服务业、环境、气候等。
能力建设：未来国际发展援助的方向和重点
在过去的六十多年里，国际发展援助经历了深刻的发展变化，援助目标从促进经济发展转向消除贫困，提高受援国民众福利，促进受援国实现良治，改善环境。事实上，从20世纪90年代以来，传统援助国和国际机构就一直将消除贫困作为其援助优先目标，并为此提供了巨额援助。据统计，2012年DAC成员国总计向撒哈拉以南非洲提供了大约303亿美元援助，其中美国大约93亿，法国大约37亿，英国33亿，日本24亿，德国23亿。在过去六十年里，富裕国家向非洲国家提供了上万亿美元的援助。
然而，到目前为止，援助效果并不尽如人意。有学者因此认为，援助是无效的，受援国经济发展和贫困的消除与援助并没有必然关系。有学者甚至认为，援助非但不能帮助非洲国家减少贫困和促进增长，反而造成这些国家过度依赖援助，致使贫困程度继续上升，数以百万计的人继续受苦；援助已经使非洲国家陷入了一个依赖援助、腐败、市场扭曲、进一步贫困的恶性循环。与此相反，有学者通过研究得出不同的结论，其研究表明援助能否促进受援国经济发展和受援国自身的能力建设有内在的联系。世界银行经济学家 Burnside 和 Dollar认为援助有效与否很大程度上取决于受援国内部“软环境”的改善，如果受援国具有良好的财政、货币和贸易政策，援助则可以产生积极作用；反之，在缺乏良好政策的发展中国家，援助并没有对经济增长起到积极作用。中国学者周弘分析了援助对中国经济发展的作用。她认为，中国在接受发展援助时能够自主地制定发展战略，在发展合作中保持平等地位，坚持“自强”精神，调动本国的政治、经济和社会力量引导多元的援助者为国家经济建设和社会发展提供帮助，因此中国在利用援助方面是成功的。上述学者文中提及的“软环境”、“自主”、“自强”精神正是国家能力建设的范畴。
长久以来，促进受援国经济发展、减贫、能力建设一直是国际发展援助的目标。相对来说，笔者认为能力建设具有更重要的意义。一国的计划能力、执行能力和管理能力对于实现其发展目标至关重要。因此，能力建设不仅仅本身是国际援助的目标，更是决定受援国实现真正独立、自主、可持续发展的根本路径，是受援国实现国际目标的重要方式。国际社会若想真正实现援助有效性，并最终使受援国摆脱援助依赖，就必须将提升受援国能力建设作为未来援助的方向和重点。诚如坦桑尼亚总统基奎特（Jakaya Kikwete）在2012年7月访问英国时所言，“发展伙伴应将对非援助重点放在提高非洲国家自身能力建设上，而不能只是给钱让非洲花。外国援助如不优先考虑受援国的实际需求或技术发展需要的话，就无助于改善后者创造财富的能力。如果你们能帮助我们加强能力建设，提高生产力，十年后我就不会再回来跟你们要钱了。”
近些年来，一些重要的国际组织，如联合国开发计划署，联合国教科文组织、世界贸易组织、国际货币基金组织、世界银行、欧盟等组织和主要的援助国，如美国、英国、法国等在提供援助时已经越来越重视受援国的能力建设。
非洲国家能力建设面临的挑战
2012年非洲能力建设基金（The African Capacity Building Foundation，ACBF）发布非洲国家能力建设指标报告（African Capacity Index Report, ACIR）,指出非洲国家在2012年能力建设方面取得了进步，许多国家通过设立机制提高决策质量和政策设计。但是，整体来说，大部分国家能力建设指数依然很低，能力建设的成果不够显著。能力建设不足成为非洲经济发展的严重障碍。首先，从国家内部来说，国家能力不足则会导致政府不能有效推行或是在最大程度上实现其政策，造成社会资源浪费和运行成本增加，阻碍经济发展。其次，在国际层面，能力不足导致非洲国家缺少对国际规制的了解，全球竞争力低下，无法积极、有效地参与国际产品竞争，开拓国际市场，从而影响到非洲国家的全球化和地区一体化。
目前，非洲国家能力建设面临的挑战主要有下面几点：
第一，教育程度、医疗卫生设施条件等落后。非洲大陆人口众多，但目前教育程度远低于世界平均水平。据世界银行2011年统计，撒哈拉以南非洲国家完成小学教育比率为72.6%，中学入学率为41%，年轻人（15—24岁）识字率为70.4%，成年人（18岁及以上）识字率为59.8%，高等院校入学率仅为7.6%，而上述数据世界平均水平分别为91.3%、70.7%、89.4%、84.1%、30.1%（图1）。可以看出，在至关重要的高等教育方面，撒哈拉以南非洲和世界平均差距非常大。《2010年世界人口状况报告》预测，非洲地区人口将从现在的10.33亿增至19.85亿。显而易见，如果教育不能得以提升，庞大的人口数量将成为非洲发展的严重障碍。而就医疗卫生来说，较为突出的问题是传染性疾病、瘟疫和婴幼儿死亡率一直无法得到有效控制。艾滋病一直困扰着非洲大陆，尤其是撒哈拉以南非洲。数据表明，2011年撒哈拉以南非洲五岁以下儿童死亡率高达9.75%,而世界平均水平则为4.78%。
第二，非洲国家人口增长迅速，绝对贫困人口数量不降反增。据世界银行统计，以购买力平价计算，2010年撒哈拉以南非洲日均生活费1.25美元的人口占世界总人口比例则高达48.5%。更为重要的是，虽然近年贫困率有所下降，但绝对贫困人口数量却在增加。1981—2010年期间，撒哈拉以南非洲仍是世界上唯一贫困人数不断增加，且增幅显著的地区。据统计，撒哈拉以南非洲贫困率（按人均日消费1.25美元计算）从1981年的51.5%下降至2010年的 48.5%，贫困率下降了三个百分点，而贫困人口则从2.049亿增加到4.137亿，增加了一倍以上（见图2）。撒哈拉以南非洲在1981年仅占世界极贫人口总人数的11%，而现在却占到世界极贫人口总人数的三分之一以上。在有些国家，如果考虑到快速上涨的人口增长率，其实际人均GDP年增长率可能等于零甚至是负增长。据联合国2013年《人类发展报告》，2012年人类发展指数的全球平均值是0.694，而撒哈拉以南非洲最低，为0.475。
第三，非洲科学技术水平落后，全球竞争力低下。首先，在非洲许多国家，科技教育与研发投入不但薄弱，而且往往也和实际发展需要相去甚远。据联合国教科文组织统计，除南非外，非洲其他国家在科技方面的投入仅占国民生产总值的0.2%。其次，人才流失严重。非洲平均每年有两万多名大学毕业生前往欧美发达国家，迄今已有60多万名非洲技术人员在发达国家效力，其中具有博士学位的就有４万多人。再次，信息通讯技术落后。非洲最不发达的国家大概每100人中只有6名互联网用户。在撒哈拉以南非洲，至今仍有许多乡村“与世隔绝”。科学技术落后导致非洲国家不具有深加工能力，出口的只是初级产品，附加值很低，在国际市场竞争力低下，对本地区经济的贡献非常有限。
第四，非洲农业发展落后，粮食问题突出。在目前阶段，非洲经济的发展还主要以农业增长为依托，农业产值在国民生产总值中的比例非常高。非洲除南非、利比亚等11国外，其余都是以农业为主的国家，农业产值约占非洲国民生产总值的五分之一，农业产值比重超过30％的有21个国家；农业人口约占总人口的三分之二，有二分之一的国家农业人口占80％以上；农产品出口约占出口总额的四分之一。但是由于农业技术落后，非洲是目前世界上粮食单产水平最低的地区；生产方式原始，农业耕作81%需要靠人力，16%靠畜力，只有3%是靠机械。据统计，非洲有全世界24%的农业耕地，但是农产品只占世界农产品的9%。
第五，非洲战乱和冲突频发，政治治理和管理能力不足。由于腐败、经济落后、种族、宗教、边界纠纷等种种原因，非洲内部冲突频仍，成为世界上最为动荡不安的区域之一。据非洲开发银行统计，1997—2002年间，全世界发生的暴力冲突中约一半都发生在非洲大陆。自2010年以来，索马里、苏丹达尔富尔、刚果（金）等国内冲突一直久拖不决，毛里塔尼亚、几内亚比绍、几内亚、马达加斯加、埃及、突尼斯等国均不同程度地出现了政治紧张甚至流血冲突，科特迪瓦、利比里亚、马里更是爆发了严重的国内军事冲突，而当前南苏丹和苏丹之间冲突又起。冲突战乱给非洲国家执政和管理能力建设带来严峻挑战。
中国在非洲国家能力建设方面的作用
人类社会进入21世纪第二个十年，西方国家受困于经济危机增长缓慢，中国则不断崛起，国际发展援助格局面临着重大调整。中非关系密切友好，互信度高，合作领域广泛，中国在非洲国家能力建设方面享有独特的优势。近年来，中国一直非常重视非洲国家自身能力建设，强调“授人以鱼不如授人以渔”的理念，未来可以继续在以下方面发挥更大作用。
第一，加强教育援助和技术培训。人的发展可以加速创新，掌握新技术，有助于推动非洲结构转型，而人的发展、科技的进步关键在教育。因此，教育的提高和改善是非洲国家能力建设的基础和根本。正是基于此，中国近年来尤其重视加强对非洲的教育援助和技术培训，主要途径包括援建学校、提供奖学金名额、开展教育合作、开设孔子学院、各类人员及技术培训、向非洲派遣专家和志愿者。截至2013年底，中国在非洲27个国家开设了37所孔子学院。目前中国每年大约为非洲提供5000多个奖学金名额。2013年，中国决定实施“非洲人才计划”，未来三年为非洲培训3万名各类人才，提供1.8万个奖学金留学生名额。未来中国应当加强教育合作和援助管理，建立效果跟踪和评估体系，以期最大化实现教育援助和培训的功效，促进非洲教育和技术发展。
第二，利用经贸合作和投资提升非洲国家贸易能力。近年来，中非经贸合作不断加强。2013年中非贸易额达到了2100亿美元，中国已经连续五年成为非洲最主要的贸易伙伴。中国在非洲的投资直接从2003年的5亿美元剧增到2013年的250亿美元。李克强总理在访问非洲时表示，到2020年中非贸易将达到4000亿美元，中国的直接投资也将增加到1000亿美元。国际货币基金组织的统计数据显示，中国与非洲的合作对非洲地区经济发展的贡献比例超过20%。中非经贸合作和中国对非投资数额庞大，领域广泛，中国应当充分利用贸易和投资平台，帮助非洲国家积极参加全球贸易体系，给予非洲贸易官员更多专业培训，让他们了解世界贸易规则和制度，推动其贸易机制建设，使他们能够更好地履行协议，有效地和其他贸易伙伴谈判，更好地在全球市场把握机会。
第三，提升非洲国家农业生产能力。对大部分非洲国家来说，农业至关重要，它关乎国家的GDP和就业。目前，非洲农业生产远远滞后于人口增长，导致粮食安全问题严重。中国同为农业大国，在农业发展方面有丰富的经验，为加强非洲农业能力建设做出了积极努力，并且取得了良好效果。2009年，中国政府宣布三年内将为非洲国家援建的农业示范中心增加到20个、向非洲派遣50个农业技术组、为非洲国家培训2000名农业技术人员。目前,这些举措都已得到了有效落实。到目前为止，中国在30多个非洲国家建立了40多个农业合作项目。未来，中国应根据非洲国家具体需求，通过扩大贸易、投资、援助、技术合作等多种方式，继续帮助非洲国家提高粮食生产和加工能力。同时，中国应该继续增加援非农业示范中心，继续向非洲国家派遣农业技术组，传授农业生产技术和经验，帮助非洲国家全面提升其农业生产能力。
第四，加强技术交流合作。科学技术可以促进国家和地区层面创新体系发生革命性变化，在发展中的作用举足轻重。李克强总理在访问非洲时明确提出，要加快向非洲转移所需要的技术。技术转移需要真正做到本土化，这样才能从根本上提升非洲国家的技术能力。
第五，加强治国理政经验交流，提升非洲国家治理能力。非洲开发银行行长卡贝鲁卡（Donald Kaberuka）指出非洲国家公共部门管理能力不足是阻碍非洲国家实现减贫目标的主要障碍，如果不加强执政和管理能力的建设，不管投入多少发展资金都只会成效甚微。经过六十多年的发展，中国形成了有自身特色的发展道路，具有丰富而又独特的宝贵经验，这些对于非洲国家都有一定的借鉴意义。双方可以在政府、学界和民间等层面上加强沟通和交流，以便有利于非洲国家的执政和管理能力的提高。
结 论
来自外部的支持和援助有利于非洲的发展，但归根结底非洲国家的最终发展还要取决于其自身能力的提高。中国在援助非洲国家增强能力建设的同时，也应当以非洲国家为主，充分考虑到非洲国家的自主性、独立性、具体性和多元性，切实尊重非洲国家能力建设的具体需求。这不仅可以最终推动非洲国家的发展，也有利于推动中非新型战略伙伴关系继续深入发展。
（作者系北京外国语大学国际关系学院副教授）
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