2013年巴基斯坦举行国民议会和省议会选举，首次实现民选政府之间的权力交接。巴主要政党力量对比发生重大变化，政党政治版图重新划分：穆斯林联盟（谢里夫派）成为第一大党，强势执政；人民党惨败，沦为地区性政党；正义运动党表现突出，成为新兴力量。巴基斯坦政治转型渐趋成熟，对国家未来发展影响深远。
巴基斯坦政权更迭背景
巴基斯坦建国60多年来，民主化进程呈现周期性变动。军人干政是其政治发展的一大特征。2008年大选，巴实现了由军人治理向民选政府的和平过渡。2013年大选，又完成了民选政府之间的平稳交接。此次政权更迭折射出巴经济社会发展大背景。
经济发展陷入困境。近年来，巴经济呈现高通胀、低增长、高赤字态势，外资大幅抽逃，税收持续下降，失业率不断上升，加上连续多年发生特大洪灾，民生改善步履艰难。巴以农业为支柱的产业结构体系抗风险能力差，同时影响工业与服务业的增长。对外国援助的高度依赖也导致巴经济增长后劲不足。2012/2013财年，巴国内生产总值增长仅为3.6%，低于4.3%的预期目标。[1]国有企业亏损严重，政府财政状况恶化，主权债务违约风险加剧。电力、能源短缺问题愈演愈烈，人民生产生活受到严重影响。
政局持续动荡。人民党在2008年国民议会选举中获胜成为主要执政党，该党联合主席扎尔达里出任总统。人民党与穆盟（谢派）结成的执政联盟虽联手迫使穆沙拉夫辞职，但在法官复职、限制总统权力、宪法修正案等一系列问题上矛盾激化。因此，人民党上台后不久，穆盟（谢派）就宣布退出执政联盟，成为第一大反对党。宗教人士卡德里发动大规模游行示威活动搅动政局；巴最高法院对重启扎尔达里腐败案调查紧咬不放，穆盟（谢派）等反对党加紧攻讦，人民党处境更加被动；执政联盟内部分歧不断，统一民族党两次退出执政联盟，使人民党执政面临垮台危机。人民党施政深受掣肘，扎尔达里多方运作，勉强维持“摇而不坠”的局面。
安全形势空前严峻。受种族、宗教矛盾上升，巴安全部队深入南瓦济里斯坦地区反恐及美国无人机行动等因素影响，极端主义和恐怖主义在巴全境蔓延。巴基斯坦塔利班（巴塔）等武装组织在边境和部落地区活动猖獗，针对医院、学校等民用设施及情报机构等军事设施的恐怖袭击事件激增。人民党政府剿抚并用，牺牲巨大，但缺乏治本的良策和资源，紧跟美国的反恐步伐，陷入“越反越恐”的尴尬境地。此外，2010年以来，巴什叶派与逊尼派之间的教派暴力冲突升级，卡拉奇、奎达、吉尔吉特特区和古勒姆特区成为爆炸袭击高发区，造成大量民众伤亡，危及社会安定。
军方支持稳定。在巴建国60余年历史里，军队一直是一支重要的政治力量，曾经四次接管国家政权，军人政府执政时期合计长达32年之久。即使在民选政府执政期间，军队的影响力仍然重大。经过穆沙拉夫军人执政九年后，军队有意退出政治舞台，回归专业化。巴多数民众渴望社会稳定，经济发展，民生改善。面对恐怖袭击频频发生和国家安全形势日益恶化，军队的主要精力用于支持社会政治稳定，防止局面失控，而无心上台治理乱局。在此次大选期间，巴军方支持民主进程，坚持在法制框架内行事，具有重要的示范效应。
巴基斯坦政党政治新版图
经过2013年5月的国民议会和四省议会选举，穆盟（谢派）一党独大，人民党、正义运动党各守一隅的政治格局初具雏形。这是巴内外政治环境共同作用的结果。
一、新版图架构
穆盟（谢派）大获全胜。穆盟（谢派）最终获得国民议会181席，超过半数（172席）实现独立组阁，党首谢里夫就任总理。该党与穆盟（功能派）、民族人民党、民族党等党派结盟，在国民议会总议席增至192席，在中央执政优势进一步巩固。党内骨干出任联邦政府、议会、大型国有企业要职。在人口占全国一半以上的旁遮普省，穆盟（谢派）赢得该省议会全部345席中的294席。谢里夫的胞弟夏巴兹继续担任该省首席部长，确保穆盟（谢派）的大本营。该党还联合地方政党在俾路支省执政。
人民党退守信德省。人民党在国民议会中只拿到40席，以微弱优势勉强保住最大反对党地位。该党在其他省议会选举中“一败涂地”，几乎没有拿到席位，唯在传统根据地信德省议会获得90席（共162席）。人民党与统一民族运动党（国民议会第四大党，信德省议会第二大党）重修旧好，共同在该省执政，以扩大执政基础，巩固传统地盘。
正义运动党异军突起。正义运动党成立于1996年，一直默默无闻，但近年来发展势头迅猛。该党领导人伊姆拉·汗是深受巴民众喜爱的板球明星，在巴年轻一代和中产阶级中有众多支持者。巴年轻选民独立性增强，不愿再受家族政治倾向的束缚。作为新生政治力量，其影响力第一次较为明显地表现出来。该党在国民议会中获得35席，跃升第三大党，并在开伯尔—普赫图赫瓦省（简称开普省，原西北边境省）赢得45席（共115席），联合伊斯兰促进会、民族国家党共同执政，把推动国内和解作为优先施政方向。
宗教政党表现欠佳。在2002年大选中，由六个宗教政党组成的“联合行动阵线”曾一举成为议会第三大党，并在开普省单独组建政府，在俾路支省联合执政。然而，2008年大选时，该宗教联盟分裂，一些政党抵制大选，而参选的政党所获席位很少，失去省执政地位。此后，宗教政党在巴政坛处于边缘地位。此次大选中，宗教政党虽积极联合参选，希望改变现状，但是效果不佳。伊斯兰神学会获11席，伊斯兰大会党获3席，难以重现辉煌，总体上对国家政局的影响有限。
二、新版图形成的主要动因
民心思变，民生当先。人民党虽执政满期，但巴经济下滑，民生艰难。社会各阶层普遍“思变”，多数民众积极参选表达诉求。从此次大选投票率高达60%可见一斑。能源和食品短缺、失业率居高不下、腐败泛滥等使民众对人民党的信心渐失。而穆盟（谢派）多年来在旁遮普省经营，在基础设施建设和农业生产等方面取得了引人注目的业绩。该党领导人谢里夫曾两度出任巴总理，具备较为丰富的执政经验，经济治理能力尤为突出。相比之下，穆盟（谢派）取代人民党是“众望所归”。
家族政治与竞选策略优化结合。巴政党政治历来是基于地域性的世家豪门之上，最具势力的是旁遮普省的穆斯林联盟（谢里夫家族）和信德省的人民党（布托家族）。在家族政治色彩深厚的巴政坛，这两党都拥有自己的“票仓”，是其他政党难以匹敌的。虽然此次正义运动党有较好表现，为巴政坛传统格局注入新活力，但至今包括宗教政党在内的其他政党尚难与这两党抗衡。穆盟（谢派）此次推出的竞选策略也十分得当，竞选纲领较为务实，少言“民主”等空洞辞藻，突出经济、民生、安全和发展问题，迎合了多数选民的诉求。谢里夫主张推动与巴塔和谈以解决国家安全问题，这一立场使该党在竞选中所受恐怖袭击较少，得以顺利展开竞选活动。
美国因素影响。美国对巴的无人机袭击导致巴全国上下普遍反对，并引发大规模抗议活动，民众强烈要求政府维护国家主权和尊严。巴社会各界普遍主张与巴塔等武装组织进行对话，政治解决安全问题。在以美国为首的北约准备从阿富汗撤军之际，巴的反恐政策亟需调整。由于人民党曾对巴塔发动大规模清剿，巴塔明确表示不与人民党政府对话。为了获得民众的支持，巴政治人物必须表现出对美国强硬，至少在竞选中展现对美国的政治独立性。因此，凡是带有亲美色彩的政党，如人民党、人民民族党和统一民族运动党，无一不在竞选中遭受恐怖袭击，并在大选中落败或丧失原有的政治地位。而取得优势的穆盟（谢派）和正义运动党都标榜独立于美国，将重新评估对美政策，从而争取到更多选民的支持。
此外，由于恐怖袭击频发导致安全形势严峻，并造成大量无辜平民死伤和财产损失，严重影响了巴社会经济发展和人民生活，社会各界对宗教极端势力日趋不满。各宗教政党都不同程度地与宗教极端组织有所关联，因而受其拖累不被主流社会所普遍认可。但是，巴宗教氛围浓厚，政治生态趋于保守，宗教政党仍将以特有的方式影响巴政治发展。
巴基斯坦新政府未来走向
大选后，新旧政府顺利交接，标志着巴民主化进程的持续和政党政治的成熟，具有重要历史意义。穆盟（谢派）执政后，挟胜选之势，锐意改革，推行新政，期望短期内改善内外环境。
穆盟（谢派）强势主政，巴政坛迎来相对稳定发展时期。穆盟（谢派）以绝对优势胜出，为新政府赢得了相对宽松的执政环境。2010年通过的宪法第18修正案，将解散议会、罢免总理和任命军队最高指挥官的权力收归政府总理，总统权力趋于弱化。“总理集权”的政体有利于谢里夫发挥经济专长，施展政治抱负，也有利于减少政府内部争斗带来的消耗，促进中央到地方政令畅通，为巴未来五年政局相对稳定和经济加速发展奠定了良好基础。
穆盟（谢派）致力于保持政局稳定。穆盟（谢派）注意凝聚共识，在保持主导地位的基础上，理顺与军队和主要政党关系。谢里夫妥善处理同军方关系，避免重蹈以前出任总理时与军方“决裂”的覆辙。新政府加大军费预算支出，释放善意；主张对穆沙拉夫案审判仅限于其本人，以免波及军方。同时，穆盟（谢派）呼吁反对党以国家利益为重，团结一致，共渡难关。该党还广泛吸收各省代表入阁，与盟党分享地方权力。
振兴经济成为新政府的优先施政方向。谢里夫提出实现“亚洲之虎梦”的口号，制定全面复兴规划。一是推出能源“新政”。优先解决能源危机，将优化能源产业结构，提高电力产能及改善能源部门管理与企业治理结构作为政府头等要务。二是加大基础设施建设投入。2013—2014新财年总支出为3.5万亿卢比，拨款1.155万亿卢比给公共部门发展计划。增加对铁路、高速公路和水电项目工程的投入。[2]三是推动税制改革，开源节流。大幅精简政府支出，面向富人、中产阶级和政府公务人员加大税收力度，销售税从16%提高至17%，对股票等动产征税0.5%，对经商个人最高税率提高至35%等。[3]四是进一步推行市场经济。积极推动国企改革和私有化进程，给予企业更多自主权，鼓励外国投资等，释放市场经济活力。
采取以“和谈优先、打谈结合”的反恐策略。谢里夫上台后，向巴塔不断释放和解信号，通过宗教组织谋求与巴塔接触，营造和谈气氛。2013年9月，谢里夫召开由各政党代表、军方和情报机构高层人士参加的全国政党大会，各方就与巴塔和谈达成一致。11月，巴塔首领哈基穆拉·马哈苏德被美军无人机击毙，引发巴塔强烈反弹，也使预期展开的和平谈判瞬间泡汤。在开普省主政的正义运动党主张封锁北约部队通往阿富汗的补给线，以抗议美国的无人机行动。巴塔新头目毛拉·法兹鲁拉作风强硬，和谈进程陷入停滞。
务实外交为国内发展创造良好环境。新政府将对华关系作为外交政策优先方向。中巴两国政府总理一个半月内实现互访，双方就建设“中巴经济走廊”等一系列务实合作达成共识，力求将政治优势转化为具体合作成果，为深化中巴战略合作伙伴关系注入新活力。谢里夫在处理与美国关系时面临国内巨大压力。美巴有意修补两国关系，2013年内克里访巴和谢里夫访美，美国恢复对巴援助，两国重启战略对话。美国要求巴在阿富汗问题上加大合作力度，巴则要求美国尊重其主权，停止无人机越境袭击。巴的要求遭美国拒绝，谢里夫改善巴美关系努力受阻。巴亦将稳定周边作为外交重点。向西支持阿富汗国内和解，防止阿局势失控殃及自身。向东以经贸合作和人员交流为重点推进对印度关系正常化，积极寻求解决克什米尔问题等。同时，巴加强与沙特、土耳其、伊朗等中东国家经贸往来和能源领域合作。
尽管政党政治新格局使穆盟（谢派）获得空前执政资源优势，但巴基斯坦长期以来的各种积弊严重，短期内实现经济复苏和内外安全局势稳定困难重重。谢里夫能否通过综合治理化解深层痼疾，不仅关系到其执政地位，也攸关巴国家前途命运。
（作者单位：中国国际问题研究所国际战略研究部）
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