制度入手，实现“严控严管严惩”

持续多日、绵延多地的雾霾天，再次敲响了环境问题的警钟。

十八届三中全会提出必须建立系统完整的生态文明制度体系。结合江苏实际，省环保厅厅长陈蒙蒙表示，“资源环境问题已成为我省发展的最大制约。而环境污染、生态破坏，很大程度上与体制机制不健全直接相关。从制度体系入手，无疑抓准了问题的关键。”

生态环境是“两个率先”突出短板

生态是生存之基，环境是发展之本。建设生态文明，是关系每个人的切身利益、关乎民族未来的长远大计。“如果经济搞上去，但生态环境遭到严重破坏，群众健康都得不到保障，那么发展的成就就要大打折扣。近年来，大规模、多频次的雾霾污染，大家都有切身感受。”陈蒙蒙坦言，长期以来，我国一直高度重视资源节约和生态环境保护工作，也为此付出了不懈努力，但我们面临的资源和生态环境形势仍然十分严峻，主要表现为国土空间过度开发、资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化等。“就江苏而言，生态环境仍是实现‘两个率先’目标最突出的短板之一。”

省环保部门曾对江苏30年的水环境监测数据做过一个大跨度的统计分析。上世纪70年代，全省Ⅰ-Ⅲ类水体的比例为64%。随着经济的快速发展，每10年下降一个等级。水环境状况最差的是上世纪90年代末期和新世纪初期，Ⅰ-Ⅲ类水体的比例仅有14%。进入新世纪，随着城镇污水处理厂的大规模建设，工业和生活污水大量处理，水环境质量有所好转，但Ⅰ－Ⅲ类水域面积仅40%左右。此外，虽然江苏在大气污染治理上下了很大的功夫，但根据国家空气质量新标准，全省达标率也就60%左右，PM2.5普遍超标，污染防治任务相当艰巨。

特定的制度产生特定的环境影响

严峻的资源和生态环境问题因何而来？“有自然的、历史的原因，但更多的是近几十年快速发展和大规模开发带来的，而相关制度不合理、不健全则是更深层次原因。”陈蒙蒙说。

“特定的制度决定了特定的生产组织方式，也就产生了特定的环境影响。生态文明观的提出，源于现行制度下所产生的生态环境危机。”陈蒙蒙解释说，人们常常把十一届三中全会与十八届三中全会相提并论。确实，正是十一届三中全会的改革开放决议，使中国的经济发展发生了翻天覆地的变化；但与此同时，我们也应清醒地看到，原有的发展模式拼的是资源和环境，导致了中国环境急剧恶化。而十八届三中全会的改革决议的一大亮点，就是针对原有的发展模式，提出了生态为先、平衡发展的重要课题。

《决定》把深化生态文明体制改革摆在了十分突出的位置，强调建立系统完整的生态文明制度体系，实行最严格的源头保护制度、损害赔偿制度、责任追究制度，完善环境治理和生态修复制度，用制度保护生态环境。省委《意见》则明确提出，要把生态文明建设纳入制度化、法制化轨道，以刚性约束促进绿色发展、资源节约、环境保护，以体制创新推进全国生态文明示范区建设。“制度核心，用简单的三句话概括就是‘源头严控、过程严管、后果严惩’。”陈蒙蒙说。

五项生态制度将有重大突破

陈蒙蒙认为，《决定》和《意见》将带来五项生态文明制度建设的重大突破。

一是健全自然资源资产产权制度和用途管制制度。“总的思路是，国家代表全民对水流、森林、滩涂等自然生态空间进行统一确权登记，然后按照所有者和管理者分开和一件事由一个部门管理的原则，落实全民所有的自然资源资产所有权，统一行使所有国土空间用途管制职责。”

二是划定生态保护红线。这项工作我省在全国开展较早。今年已出台《江苏省生态红线区域保护规划》，并配套制定了生态补偿和分类监管考核办法。补偿工作明年起步，省级财政初步匡算了9.8个亿，通过转移支付的办法，对生态红线区域给予补偿。“我们的政策导向非常明确，不仅要把江苏生态‘家底’兜住，还要发挥生态红线在优化产业布局、推动结构调整中的‘纠偏’和‘扶正’作用。”

三是建立完善领导干部的资源使用和环境保护责任制。探索编制自然资源资产负债表，对领导干部实行自然资源资产离任审计，建立生态环境损害责任终身追究制。我们省的贯彻意见还加了一条，就是建立领导干部任期环境质量考核制度。“什么叫任期考核？通俗地讲，就是你在任期内，环境有没有恶化，或者有没有达到国家要求的改善目标，也就是环境的‘接力棒’有没有交好，必须有考核、有审计，并作为提拔任用的一个‘硬杠杠’。什么叫终身追究？简单地举个例子，就是你在这个地方当市长，引进一个污染项目，最后造成严重污染，引发严重后果，就算你提拔了或换位置了，也要追究责任。”陈蒙蒙解释说。

四是完善资源环境使用的经济政策。“简单地讲，就是完善资源有偿、生态补偿、损害赔偿的‘三偿’机制，做到使用资源要有偿，作出贡献要补偿，损害生态要赔偿。”

五是改革生态环境保护管理体制。（记者 杭春燕）