财税改革“支出责任”明晰路径

作为国家治理“基础”和“重要支柱”，在全面深化改革中准确定位财税进一步改革方向，建立现代财政制度，事关国家长治久安。

“现在主要问题是事权的划分，这既是一个经济问题，又是一个政治问题。按照我们过去的惯性理解，即使划分为中央事权，到各个部门以后，中央事权也是靠地方贯彻的。事权怎样划清楚需要一系列体制机制的推进和变革。”对于十八届三中全会对财政改革的表述，国家发展改革委经济体制与管理研究所所长聂高民表示，三中全会中提及的“明确事权”是未来工作中尤需突破的关键点。

“财政不只是收钱、花钱那么简单，它是国家治理的重心。”财政部财政科学研究所副所长刘尚希告诉本刊记者，希望财政改革能发挥牵一发而动全身的改革杠杆效应，推动全方位的改革。

现在，一系列关于财税改革的部署，究竟传递出了哪些信号?在新的阶段，赋予财政更为明确的定位体现出了怎样的思路变化?现代财政制度有何具体特征?两个积极性如何调动?多位专家从不同的视角进行了解读。

从国家治理高度定位财政

“首先就强调了财政是国家治理的基础和重要支柱，这对财政的认识达到了新的高度，对财政职能有了新的定位。”刘尚希表示，过去对财政的理解都是从经济的视角来定位，“现在如此强调财政的重要性，以前没有过。这也进一步凸显了财政的综合性作用。”

国家行政学院经济学部主任张占斌也认为，财税体制在宏观调控、调整收入分配结构、供给公共产品等方面都起着主导作用，把财政作为国家治理的基础和重要支柱，目的在于保障权力更好地运行。国务院发展研究中心研究员张立群向本刊记者揭开了另一层深意，“事实上，政府职能的转变离不开财税制度的改革。”

不仅如此，三中全会还提出，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。刘尚希表示，这实际上强调了财政在效率提高和公平提升中的重要作用，对未来的财政改革提出了明确的方向和要求，同时也意味着政府要改革自身，简政放权，更好地让市场发挥作用。

刘尚希进一步分析说，对财政职能作用的这一表述，实际蕴含了两层意思：

一是在促进资源优化配置提高效率方面，财政要发挥作用，另外在社会公平方面财政也要发挥作用，“财政就像一根扁担，一头挑着效率，一头挑着公平，得把这两者有机结合起来”，在此基础上成为促进国家长治久安的制度保障。

二是制度保障本身具有深刻含义，即已经不同于以往的财力保障，而是强调财政要发挥制度保障作用，对财政的运行提出了更高的要求。

向着现代财政制度迈进

“关于财税体制改革，我觉得最主要的亮点之一是要依法规范财政制度。”张立群表示，完善立法中应包括事权的划分、税制的确立、税负的水平等都要通过立法的形式，使其形成一种比较稳定、透明的形态。这是现代财政制度建设的一个着力点。

刘尚希同样认为，强调完善立法，把依法理财摆在了一个更加突出的位置，反映出了改革的重要性和紧迫性，“法治是现代财政制度的一个基本特征，因此这是建立新的财政制度的一项基本内容，也是现代财政制度建立起来的一个标志。”

“建立透明预算，也是现代财政制度的重要组成部分。”刘尚希分析指出，实现透明的前提是全口径预算的实现。“现在我们说提高预算的透明度、公开性，提高到什么程度才算透明?透明预算就是明确的方向。我们要尽快做到这一步。”

除此之外，稳定税负的要求也为学者所乐道。“这是第一次提到了稳定税负，这给老百姓吃了个定心丸。国家的钱袋子不是越大越好，财政收入的增长、税收收入的增长并不是越快越多越好。”刘尚希说。

具体的含义则是要求税收的增长和经济的增长要保持同步。聂高民指出，自分税制改革以来，财政收入占GDP的比重逐渐增高。现在的改革倾向是要增强经济的活力，增强市场主体的活力，增强社会的活力，税负的总水平要相对维持在一个稳定的水平，不能继续爬升。

“稳定税负与当前推行的结构性减税是不是矛盾?”刘尚希对此表示，两者并不矛盾，结构性减税是积极财政政策的内容，同时结构性减税也是优化税制的重要举措。目前来看，结构性减税包括为中小企业减税、“营改增”带来的减税效应等。通过结构性减税，法定税负的降低，有利于激发市场主体活力，进而扩大税基、增加税源，实际上是放水养鱼，为了更长久的税负稳定。

事权与支出责任相适应为落脚点

“要改进预算管理制度，完善税收制度，建立事权和支出责任相适应的制度。”刘尚希认为，三中全会的这一表述是对财力与事权相匹配的具体化和升华。

他说，过去讲财力与事权，所提及的财力更多讲的是钱从哪里来，而支付责任讲得更多的是钱到哪里去，花钱干什么，要办什么事，要达到什么目标，所以支出责任的明晰界定实际上就是事与钱的结合，“没有事和钱的结合就谈不上责任，支出责任本身就包含了事和钱的匹配。”

“以后只要是讲到中央或者地方的支出责任，就已经明确了这个事该谁来干，或是谁来花这个钱办这个事。从这个角度理解，事权和支出责任相匹配能更好地达到事权和财力相匹配，这是完善财政体制一个更有效的抓手。”刘尚希表示。

至于三中全会提出的发挥中央和地方两个积极性，受访学者认为，关键在于地方财税体系的构建。刘尚希认为，“哪些税种配置给地方，在‘营改增’的背景下这成为一个需要尽快解决的问题。哪些税给地方不能按照现在的税种一个个去扒，碎片化的举措没法搞清楚哪些税给地方哪些税归中央，应根据目前阶段的实际情况确定一个配置的基本原则。”

针对以什么原则配置税基较为合适这一问题，“把以消费为税基的税种配置给地方比较合适。”刘尚希认为，以前将生产环节的税基配置给地方的较多，比如营业税、增值税等大多产生于生产环节，这样的税收配置给地方的导向是：为了增加税收，地方就得扩大生产，要扩大生产就得上项目，要上项目就得招商引资，这样一来地方的行为全引导到重视生产上去了。

“如果把地方税的税基放到消费上来，对地方政府的影响会产生另一种引导作用，地方就会重视消费，这有利于扩大内需战略的实现，也与调整需求结构的要求相吻合，与转变经济发展方式相吻合，与推进人的城镇化相吻合。”刘尚希说，城镇化涉及到人，涉及到农民变市民，由于消费多税收就多，这样就和城镇化形成了内在的有机联系。（记者 王仁贵 实习生 陈迪）