新型城镇化背景下基层社会管理创新途径探析

党的十八大报告提出走新型城镇化道路，城镇化是扩大内需的重要战略支撑点，也是打破城乡二元体制，实现城乡一体化发展的有效途径。要实现新型城镇化，必须解决城镇化过程中出现的一系列问题，而基层社会管理问题尤为值得关注。本文所探讨的基层社会管理，特指在城镇化过程中产生和发展出来的新的社区或乡镇基层社会管理。

新型城镇化背景下研究基层社会管理的必要性

十八大报告指出，要坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路，推动信息化和工业化深度融合，促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展。城镇化是走向现代化的必由之路，是拉动内需，刺激消费的重要着力点。坚持走新型城镇化道路，是全面建成小康社会的重要举措。当前，我国城市化率已经突破50%，城镇人口占总人口比重也已达52.57%。然而这个数字与国外发达国家相比还相去甚远。在今后一段时间内，我国的城市化仍将保持较快的发展速度。

随着城市化的快速推进，城市、乡镇的数量大幅增加。在城镇化进程中，基层政府往往更加重视发挥经济管理职能，而忽视社会管理，致使社会不稳定因素增多，甚至诱发群体性事件。此外，基层政府还面临流动人口急剧增加，社会阶层分化，城镇综合治理等新情况。而现有的研究，多是针对新型城镇化存在的问题和解决路径的研究，或者是对早已形成的城市、农村基层社会管理的研究，而较少研究从农村转入城市后基层政府的社会管理问题。因此，针对新型城镇化背景下的基层社会管理进行研究具有必要性。

新型城镇化背景下基层社会管理面临的挑战

新型城镇化的核心在于着眼农民，涵盖农村，实现城乡基础设施一体化和公共服务均等化。随着城乡人口的大规模迁移以及大量农民被就地城市化，原有的农村社会管理模式被打破，社会管理中的一些深层次矛盾和问题不断显现，增加了社会管理的难度。

公共服务供给不足，社会矛盾凸显。传统的农村社会管理以政府为主体，公共产品和公共服务的提供范围较小，仅保持在维护社会稳定的基本状态，由政府包揽一切必要的社会管理活动。在快速城镇化过程中，大部分基层政府仍然沿用这种方式。虽然地区已从农村变为城镇，但是公共产品和公共服务的供给仍然停留在农村的水平，或者比农村稍微高一点，但与真正意义上的城市相比仍具有很大差距。随着经济发展水平的提高，城镇居民对现代城市文明的渴望越来越强烈，也必然要求社会管理部门提供更多的公共产品和公共服务。长久的农村社会管理习惯，使基层政府难以迅速转变社会管理的观念、内容和方法，而仅靠基层政府的工作人员，也无力提供居民需要的所有服务，这就导致社会矛盾不断积聚，主要集中在两个方面：一是民生问题，如就业、教育、医疗、养老等方面；二是综合治理问题，如治安管理、环境治理与保护、基础设施建设、文化建设等。

流动人口管理落后，配套机制缺失。随着新型城镇化进程的加快，城镇较好的生活和居住环境，便利的交通和更多的发展机遇，吸引越来越多的外来人口和农村居民不断涌向城镇，他们在为城镇建设和经济繁荣起到积极推动作用同时，也带来了管理上的难度。一是流动人口数量多、规模大、结构复杂，很难摸清底数、收集信息。二是流动人口素质参差不齐，动态性强，稳定难度大，难以进行管理。基层政府面对流动人口呈爆炸式增长这种新情况，既缺乏相关或既有经验，又没有相关的配套机制，因此流动人口管理工作难以进行。有些基层政府甚至束手无策，放任不管，导致社会治安水平下降，犯罪率提高，居民安全感严重降低。

基础设施建设滞后，后续管理缺位。基础设施是城镇化发展的重要载体，城镇化发展既有赖于基础设施支撑，又不断对基础设施建设提出新的要求。新建立的城镇，往往基础设施建设严重落后，不论是关系生产的供水、供电、道路交通，还是关系生活的供暖、排污、垃圾处理等方面，都存在着瓶颈。数量不足、分布不均、服务质量不高，严重影响了城镇的综合承载能力。据统计，村镇人均公用设施投资大约仅相当于城市的10%。不仅如此，基础设施的后续管理和维护没有得到重视，很多建好的基础设施，由于管理不善、使用不当、维护不及时等原因，极大影响了使用寿命。

居民生活方式陈旧，综合治理缺力。通过城镇化，农村变为城镇，农村人口变成城市人口。许多人虽然户籍改变，但是生活方式、生活理念变化不大，同真正意义上的城镇居民有很大差距。尤其是在那些为了解决土地缺口或者个人政绩而建立起来的城镇，经济条件不成熟，社会发展也没到位，居民生活方式和理念当然更加陈旧。这些城镇普遍存在公共设施不健全或毁坏程度严重，卫生环境较差，居民环保意识欠缺，封建迷信或者落后的观念和作风仍然存在，社会治安水平较低等问题，城镇综合治理迫在眉睫。

人才选拔渠道单一，专业能力不足。随着城市改革的逐渐深入，政府社会管理职能不断延伸。基层政府在城市管理、居民教育、社会保障、文化娱乐等方面承担的任务越来越多，工作量和发挥的作用也越来越大，对社会管理人员的要求也越来越高。但在城镇化过程中新转变为城市的这一部分基层政府，大部分仍然沿用传统的人才选拔方式，即通过直接选举产生社会管理人员。这些干部，无论是文化素质、还是从事社会管理工作的专业理论知识都相对缺乏，并普遍存在文化素质偏低、工作责任心不强、年龄结构老化等问题。他们在面对不断变化的居民需求时，往往不能够找到合适的解决方式，创新能力较弱。

新型城镇化背景下基层社会管理的路径创新

在城镇化背景下出现的各种社会问题和矛盾是经济发展水平和阶段性特征的集中反映，是社会发展的必然。社会管理人员要从实际出发，转变工作思路，创新工作方法，发挥社会自治力量，强化重点人群服务，进一步明确基层社会管理的方向。

（一）转变政府管理模式，实现多元管理。在新型城镇化进程中，基层政府在社会管理中应从主导转为引导，政府职能要从管理转变到服务，把贴近群众、服务群众作为强化管理的着眼点。要从居民需求出发，以为民、便民、利民为原则，推进社会管理主体的多元化。一是要明确政府定位，合理划分政府职能，分清必须由政府提供的服务和可以由社会提供的服务。二是大力整合服务资源和服务力量，对必须由政府提供的服务，要权责明确，流程清晰。三是要整合社会资源，鼓励和引导公民积极参与社会管理。充分发挥群团组织作用，积极培育民间社会组织，鼓励企事业单位积极参与社区建设、发展公益事业，充分调动社会各方参与社会管理的积极性。

（二）加强流动人口管理，完善配套机制。流动人口关系社会稳定和经济发展。一是要从战略高度，把流动人口管理作为长期任务纳入社会管理总体规划，摆上重要议事日程，不断改善管理和服务措施。二是循序渐进，有序引导，加快城镇化。通过城镇化建设转移农村剩余劳动力，解决流动人口就业问题。三是完善配套机制建设，加快户籍制度改革，建立和完善农村土地流转、投融资、移民搬迁等各种惠农政策，制定和出台具有较强操作性的流动人口管理相关法规文件，把流动人口纳入法制化管理轨道。四是对流动人口加强宣传教育，促进城镇文明程度的提高。五是加强对重点人群的关注，保障留守儿童、空巢老人、高龄老人、残疾人等重点人群的基本生活。

（三）构建基础设施体系，重视后续管理。进一步提高城镇基础设施综合承载能力，根据城镇现代化的要求，加快构建现代基础设施体系。一是进一步提高基础设施规划水平，加大投入力度，不断完善城镇道路、供排水、供热、燃气、公交、信息、污水处理、垃圾处理、园林绿化等基础设施。二是加快科教文卫和娱乐休闲等城市服务功能建设，促进城镇内涵发展，提升城镇发展软实力。三是围绕促进城市生产生活安全，大力推进以防洪、排涝、抗震、消防、预警等为重点的城镇安全工程建设，切实保障群众安居乐业。四是制定基础设施管理办法，重视基础设施的后期管理与维护，提升基础设施的使用寿命。

（四）改进居民生活方式，强化综合治理。从农村人到城市人，不应只是更换一个名称而已。农村人和城市人最大的区别是生产生活方式和观念的差异。基层政府应在经济发展的基础上，着力改变居民的生产生活方式和观念，强化综合治理。一是宣传崇尚科学、拒绝愚昧的观念，推行更加科学和健康的生活方式。二是强化居民保护环境、节约资源、爱护公共设施等意识，促使社会更加文明、和谐。三是丰富居民的精神文化生活，充实居民的闲暇时间，和睦邻里关系。四是加大社会治安综合治理力度，依法打击各种违法犯罪活动，强化安全生产责任制和责任追究制，切实保障人民群众生命财产安全。五是健全公共突发事件应急管理机制，提高突发事件的预防预警、应急处置和应急保障能力。

（五）创新人才选拔渠道，提高专业水平。高素质的社会管理人才是提升社会管理水平，保证社会管理工作顺利开展的重要前提，应适时转变人才管理机制，把建设一支职业化、高素质的社会管理工作者队伍作为一项重要工作。一是要创新人才选拔机制，将社会公开选拔、招聘等途径与直接选举相结合，选聘一批懂业务、知情况、有创造力、有责任感的社会管理和服务专业人才，充实干部队伍。二是加大人才培训力度，定期对社会管理人员进行业务知识培训和职业道德培训，以全面提高社会管理人员的综合素质。三是完善绩效考核制度，提高社会管理人员的福利待遇，使其能专心工作、认真工作、积极工作。四是制定合理的晋升机制，明晰社会管理人员的职业发展路径，以吸引人才、留住人才、充分发挥人才的工作热情。

参考资料：

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