以改革创新精神推进税收征管改革工作的思考

党的十八大报告围绕全面建成小康社会的目标要求，系统提出了经济、政治、文化、社会、生态文明五位一体总部局的重点任务，并且着重强调：“全面建成小康社会，必须以更大的政治勇气和智慧，不失时机深化重要领域改革，坚决破除一切妨碍科学发展的思想观念和体制机制弊端，构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使各方面制度更加成熟更加定型。”税收征管改革是加快改革财税体制的重要组成部分，对于贯彻落实财税体制改革要求、形成有利于结构优化和社会公平的税收制度具有重要意义。征管改革涉及税收工作的各个方面，是税收征管方式的深刻变革和调整，同样需要以改革创新的精神予以积极推进。自己作为参与深化税收征管改革顶层设计的具体工作人员，结合这次学习贯彻十八大精神活动，谈一点初浅的认识和体会。

一、十八大报告通篇贯穿了改革创新的思想

改革创新是党的十八大报告的一个鲜明特色，也是报告的热词之一。阅读党的十八大报告，我们能明显感觉这是一篇充满改革创新浓厚气息的政治文献。比如，对改革开展取得重大进展进行高度概括总结、将必须坚持推进改革开放作为在新的历史条件下夺取中国特色社会主义新胜利的基本要求，在提出全面建成小康社会和全面深化改革开放目标基础上，安排部署的各项工作任务中都蕴含着改革创新的思路和改革创新的丰富内容，等等。在报告中如此浓墨重彩地阐述改革及改革创新的重要性，有其深厚的历史渊源。从1949年新中国成立至今60多年来，全党全国各族人民通过对开创、建设、发展中国特色社会主义的不断探索，从正反两个方面的经验教训中得出了这样一个基本论断：“改革开放是坚持和发展中国特色社会主义的必由之路。要始终把改革创新精神贯彻到治国理政各个环节，坚持社会主义市场经济的改革方向，坚持对外开放的基本国策，不断推进理论创新、科技创新、文化创新以及其他各方面创新，不断推进我国社会主义制度自我完善和发展。”党的全国代表大会，就是要将党带领人民开创中国特色社会主义事业的探索实践进行总结，对阶段性目标以及路径等作出安排部署。改革创新的思想理念被融入到十八大报告的各个方面因此成为必然选择。

二、要抓住当前深化税收征管改革的有利时机

从贯彻落实党的十八大精神、从当前我国国情、税情来看，当前都是税务系统深化税收征管改革的难得机遇期。一是外部环境为征管改革提供了有利氛围。党的十八大后，国家召开了一系列重要会议、出台了一系列重要文件，要求进一步深化改革。今年的两会政府工作报告指出：我国改革已进入攻坚阶段，必须进一步解放思想，全面推进经济、政治、文化、社会等领域的改革，不断把改革引向深入。习近平主席在两会闭幕会上作关于中国梦的讲话中提出，实现中国梦必须弘扬中国精神，即以爱国主义为核心的民族精神，以改革创新为核心的时代精神。李克强总理主持召开的新一届国务院第一次全体会议对做好政府工作提出了六项要求，其中之一就是锐意改革形成长效机制，要干对当前有用、对长远有利的事情。中央释放的一系列改革信号，表达了进一步深化改革的坚定信念和信心。此外，经济社会的快速发展、社会管理的不断创新、信息技术的持续变革、税收管理发展的国际化趋势等，也是催生深化税收征管改革的重要因素。二是内部管理的不适应倒逼征管改革不能停顿。目前，税务系统的税收征管方式是在1997年30字征管模式上建立起来的，虽经过多次的优化完善，取得了明显的成效，但属地划片、固定管户的模式尚未从根本上改变。面对日益跨国化、跨区域化以及经营管理电子化、智能化的税源变化，传统征管方式已显得力不从心，征管资源等配套措施也明显滞后。因势而为方能有所作为。从外部诱因和内部动因的各个角度看，当前都是深化税收征管改革难得时机，如果错过此次时机，可能会成为经济发展和税制改革的制肘，与国际税收发展趋势的差距将会进一步拉大。

三、深化税收征改革应把握好几个关系

2012年7月召开的税收征管改革工作会议，标志着税务系统深化税收征管改革工作迈向了新的历史阶段。各级税务系统按照会议部署要求，结合本地实情普遍开展了征管改革的探索实践，取得了阶段性进展和成效。在随总局和司领导赴各地开展改革调研过程中，一些地方税务机关对征管改革提出了许多好的意见建议，结合自己的思考有一些体会，可简要归纳为把握好以下几个关系。

一是要把握好简政放权与加强监管的关系，简政放权要加强后续监管。李克强总理在国务院第一次常务会议强调，要把职能转变作为新一届国务院工作开局的关键，把减少行政审批作为职能转变的突破口；大幅减少和下放行政审批事项，严格事中事后监管，管住管好政府该管的事。此次深化税收征管改革的第一项重要内容，就是要明晰征纳双方权利义务，大力减少行政审批和不必要的调查、认定等事项，还权还责于纳税人，使纳税人成为自主遵从税法的主体。我们欣慰地看到总局征管改革的思路与新一届中央政府着力推进第一件大事是高度吻合的。当前，税务机关保姆式管理太多，既管不好、管不了、浪费行政资源，还会带来不必要的执法风险。作为税务干部，应该转变观念，认识到简政放权是顺应民意的大趋势，有权未必是好事。当然，简政放权并不意味着不管不问，而是要像克强总理讲的那样，严格事中事后监管，管住管好该管的事。对于征管改革推进过程取消和下放的审批、认定等事项，税管员制度逐步取消后出现的管理真空，要有及时的事中事后监管措施，确保管理既不越位、也不缺位。

二是要把握好优化服务与严格执法的关系，优化服务和严格执法两手并重。近年来，随着服务型政府、服务型机关的建设，税务系统的服务意识已大幅度提高、优化纳税服务工作取得了明显进展。但与一些发达市场经济国家的纳税服务工作相比，与广大人民群众的新期待新要求相比，纳税服务工作仍有一些差距。此次征管改革要实现“两高”、“两低”的目标，其中一个指标就是提高纳税人满意度。作为税收工作的两项核心业务工作之一，优化纳税服务仍是此次改革的重要内容，只是向更深层次、宽领域延伸。不过，在调研时听到基层税务干部反映，现在将优化服务摆在很高的位置，出现了一些税务干部怕得罪纳税人、不敢管、不便管的现象，有的还打着优化服务的旗号，将原则问题大事化小、小事化了，甚至出现不正当交易。这些现象是对优化服务的曲解和挟持。西方发达国家税务管理一个行之有效的先进理念就是“服务+执法=遵从”。越是优化服务、越要严格执法；软的要更软，硬的要更硬。对遵从度高的纳税人，要提供优质、高效、便捷或者个性化的纳税服务，引导他们更加愿意遵从。对不遵从特别是故意不遵从的纳税人，一定要通过强化管理和严厉的打击威慑让他们不敢不遵从，这样才能体现公平、公正，才能维护税法刚性，才能促进社会和谐稳定。

三是要把握好学习先进与本土实际的关系，建设具有中国特色的税收征管体系。改革一般是指对旧制度、旧事物作局部或根本性的调整变动。深化税收征管改革不是简单的修修补补，而是一个创新性、变革性工程，没有纵向对比，只能在横向上学习借鉴外国经验做法。应该说，当前征管改革工作，学习借鉴了西方发达市场经济国家税收管理方面许多有益的经验做法，比如税法遵从、信息管税、风险管理等先进理念，通过运用这些先进理念，我们初步搭建了现化化税收征管体系的基本框架。但同时也应看到，中国有自己的国情、税情，经济体制、行政管理体制、财税体制等与西方国家有很大差异；且西方发达国家的税收征管，都是与本国国情基本适应的，没有放之四海皆准的完美的征管方式。学习先进不能照搬照抄，关键是如何取舍和结合、用得恰到好处。因此，在如何取舍结合的问题上，改革工作的有关方面就会存在分歧，公说公有理、婆说婆有理。在摸着石头过河的过程中，确实很难断定谁对谁错，有的还不存在对错之分。如何才能找到一个最适合的方案，可以从以下两个方面考虑：一是通过各地实践探索逐渐总结完善，二是需要参与各方树立大局和全局意识，按照是否有利于长远发展、是否有利于促进遵从、是否有利于提高质效、是否有利于监督制约等标准，共同探寻学习先进与本土实际的结合点。这个结合点找到了，中国特色的税收征管体系也就找到了。

四是要把握好职权上收与基层活力的关系，充分调动各个层级的积极性。此次征管改革的核心任务，就是要推行以风险管理为导向的分类分级专业化管理，对税源进行科学分类，对不同类别税源按照管理事项在各层级、各部门、各岗位之间进行分解，适当提升税收风险分析监控、纳税评估、税务稽查和执法督查等复杂管理事项的管理层级。应该说，此项改革的方向是完全正确的，符合国际税收发展趋势，也已成税务系统的共识正在稳步推进。但是，基层同志的一些意见建议也值得引起重视。比如，有的同志提出：从税源管理角度讲，越贴近税源，管理的针对性越强；征收权与管理权相统一，管理的力度才会大。从国家行政管理体制来讲，县一级政权是主体和基础，需要大力加强；实行分类分级管理，县级局地位作用有所弱化，征管资源如何重新配置、税务干部积极性如何调动、税务部门与地方政府关系如何处理等等，需要认真研究解决。还有的同志提出：属地管理模式下复杂事项管理层级低，确实存在风险分析难、检查评估难、税务执行难等问题，但此问题既有层级低也有层级间协作配合不够的原因，层级高不一定水平高、占有资源多并不一定资源效用好。还有的同志提出：分类分级形成的“上大下小”的人力资源配置，会不会带来较大的改革成本和后续运行成本；复杂事项职权上收和日常管理由基层负责，是否会造成管理脱节、管理缺位和衔接不畅、推诿扯皮等现象。分析以上意见建议，有的虽然不一定完全准确，但也代表了基层的一些真实想法和对完善征管改革工作的美好愿望，提出的一些具体问题也很有针对性。基层税务机关承担了纳税服务、税款征收、中小税源管理和大量基础管理事项，以及参与社会管理、构建和谐征纳关系等重要任务。基础不牢、地动山摇。税收征管改革应认真回应基层的关切，认真研究解决改革进程中可能出现的各种问题，科学安排分类分级，清晰界定权力、责任和义务，合理配置人力资源，建立完善纵向结合、内外协作的税源管理运行机制，及时跟进配套的公务员分类管理和奖惩激励机制等，形成各个层级共同推动税收征管工作科学发展的合力。