后危机时代税收国际合作问题的思考

党中央在十八大报告提出，中国坚持在和平共处五项原则基础上全面发展同各国的友好合作，改善和发展同发达国家关系，加强同广大发展中国家的团结合作，支持扩大发展中国家在国际事务中的代表性和发言权，积极参与多边事务，推动国际秩序和国际体系朝着公正合理的方向发展。这是我党在后金融危机时代，根据世界政治和经济形势的巨大变化，以及我国在国际舞台上综合国力和影响力逐渐增强的背景下，以宏大的视野和战略眼光，高瞻远瞩、审时度势而作出的重要决定，是指导各领域对外合作的基本原则和战略方针。在税收国际合作层面，后金融危机时代各国经济和财政状况今非昔比，尤其是不少发达国家政府面临前所未有的财政紧缩压力，寄希望通过税收合作防范税基侵蚀，维护本国税收利益的动机强烈，为此借助国际组织和双边平台开展国际合作的力度逐渐加大。以下结合十八大明确的方针和我国税收合作面临的形势试作简要分析。

一、后危机时代税收国际合作的内涵特点

对于金融危机后的当今国际政治和经济形势，十八大作出了几点基本判断：一是当今世界正在发生深刻复杂变化，和平与发展仍然是时代主题；二是世界多极化、经济全球化深入发展，全球合作向多层次全方位拓展；三是国际金融危机影响深远，世界经济增长不稳定不确定因素增多。

2013年1月出版的《瞭望》新闻周刊同时指出， 2008年国际金融危机后，全球经济增长格局正进入可能持续十年之久的低于趋势增长率“新常态”。未来十年，全球经济要完成全球经济再平衡、发达国家“再工业化”或“再就业”、 以及“去债务化、去杠杆化、去福利化”等三大艰巨任务。发达国家必然要经历财政紧缩的过程。

受此影响，以OECD成员国为代表的西方发达国家在税收合作的目标和形式上将表现出下列特点：

（一）更好地利用国际组织、国际论坛及地区性多边税务合作平台争取在税收领域制定国际规则的话语权和决定权，以争取本国企业的竞争优势和本国的税收管辖权最大化。全球化进程已经使国际组织、国际制度建设成为全球政治经济活动的重要议事日程，而大国崛起给国际性和地区性的组织带来的冲突和调整也是多方面和长期的。表现在税收领域，则是发达国家在OECD、联合国、G20、世贸组织、全球税收论坛等平台试图巩固集团既有优势和发言权，并极力将其他发展中国家纳入发达国际集团制定的游戏规则中，维持原有的税收合作模式和力量对比。

（二）税收领域国际合作的现实主义特点将得到不断加强。 在应对本国面临的财政紧缩困境的目标影响下，发达国家开展税收领域的合作将更加偏离国际资本流动的理想税收中性原则和公平的国际税收秩序，逐步向维护和扩大本国税基，保障和增加本国财政收入的现实主义目标靠拢，因此带来在合作范围上，发达国家越来越重视对低税地和避税地的施压、接触和遏制，重视与金砖国家等发展中国家的联合行动以取得最好效果。

对以中国、印度、巴西、俄罗斯和南非等有代表性的发展中大国而言，金融危机后时代经济结构调整、就业、通货膨胀、货币政策和国内有效需求等方面也面临一系列的挑战，特别是受欧美经济增长乏力和市场需求不振所影响经济增长速度放缓，相应带来政府面临的税收收入减少的压力。与此同时，新兴国家在市场经济转型过程中宏观调控的内生需求放大了对税收收入增长的依赖。因此，这些国家面临的挑战至少有三个方面，一是在跨国恶意筹划猖獗的情形下，如何通过完善法规和加强征管堵塞税收流失漏洞，维护国家税收利益；二是在各国和地区竞相实施有害税收竞争的情况下，如何防止税基通过转移定价、资本弱化等方式向其他国家转移，以及如何通过谈签国际条约最大限度地维护本国的税收管辖权；三是在鼓励本国企业对外投资的目标驱动下，如何通过制定国内鼓励性政策，以及通过建立扩大协定网络避免本国企业双重征税，从而促进本国企业在国际市场的投资和经营，壮大企业的国际竞争力。

与此同时，税收国际合作的内涵也在发生质的变化。首先是税收国际合作在合作主体层面上更加多元化，既包括全球性的重要国际组织如联合国层面的税收合作，也包括地区性的税务合作，如正在运行的金砖国家税务合作机制；既包括与实施正常税收制度的大国，也重视与避税地、低税地税收管辖区的合作。其次，在税种上，从传统上重视所得税的合作，扩展到增值税和其他税种的合作。最后，在合作深度上，从以往的国际税收事项的协调，到涵盖国内税收诸多方面的合作，在形式和内容方面则越来越超越传统上以非居民涉税信息交换合作，深入到征税互助、境外授权代表访问，以及同行审议等特别形式和措施。例如由OECD发起并纳入G20框架下的全球100多个国家的同行审议项目，已经重点触及各税收管辖区与信息合作相关的国内法律基础的审议，试图在根本上扫清阻碍信息交换的障碍，并营造有效税收协助的国际氛围。

二、我国参与国际税收合作的现状和问题

以双边和多边税务合作来看，我国参与国际税收合作，大致起始于1985年，即第一个税收协定生效以后，我国税务当局与日本国税厅开始的双边税务信息合作，其后类似的税务合作，以及多边税务合作发展很快。根据合作的性质特点，目前我国参与的税务合作大致可以分为几种形式。

（一）双边税务合作。此类合作通常以双边避免双重征税协定与情报交换协定为基础，主要目的在于确定两国征税权的界限，建立争端解决机制，以及通过交换税务信息防止双边不征税行为以及双重征税的发生。

（二）多边税务合作。一是参与重要的国际和多边性国际组织，如OECD、联合国、G20等全球性的以及金砖国家等地区性的组织下属税务专门机构、论坛或项目的合作，参与相关规则的制定和讨论；二是开展培训和研讨，主要是根据税制建设的要求，邀请国际组织税务专家在境外或来华对税务人员进行专业培训、研讨或立法咨询等，提高法规制定和管理实践水平；三是参与国际或地区性组织发起的行动计划或项目，如由OECD牵头发起的税收情报交换同行审议（peer review）计划；四是在国际平台上的高层接触和交流，这种交流基于共同目标，如防止跨境税收流失或恶意税收筹划、增强大企业和税务机关的对话等主题，可能使各国税务局长达成共识，并通过相互合作执行行动计划，或通过修改本国政策协调国家间的立场和实践。在这个方面比较典型的是税收征管论坛（FTA）大会，集聚40多个主要经济体税务局长参与，以及金砖国家税务局长会议，集中讨论新兴国家在全球化和金融危机后面临的共同挑战及问题解决机制。

90年代以后，中国经济的快速发展推动了中国走上全面开放的强国之路，并从全球化的进程中获益很大。此一时期，中国对国际组织的参与战略服从于经济改革总体上要求利用外部条件的战略思路，即利用外部市场和资源要素，推动我国经济发展和改革开放，这一战略取得了很大成功。在税务合作方面，同样是立足于谨慎而有选择性地参与部分国际组织，学习借鉴其研究成果为我国税制改革和征管服务，培训高层次专业人才适应开放式经济和国际税收管理的需要。

同时，也应该看到，在税务领域我国目前的国际合作仍然存在比较明显的问题，滞后于我国国家崛起的步伐和因此提出的要求，表现之一是国际合作的被动性。美国研究国际组织关系的学者Alastir Johnston指出，最近的20年中国虽然参与越来越多的国际组织，但没有成为议程的制定者，除了涉及明显的安全利益问题（如裁军）和涉台等问题以外，中国对于组织研究的问题很少提出建设性的解决办法。在税务合作领域，我国与OECD财委会和IMF等机构的合作与税制改革的需求保持了同步，在合作深度和成果方面取得了很大的成功，但是囿于税务领域的资源约束和国际合作目标认识方面的欠缺，在一些重要的税务合作领域仍显得比较被动，与国际组织和崛起的中国开展税务合作的热切关注和期待形成反差。表现之二是碎片化，缺乏整体思路和措施。国家利益、国家经济利益、国家税收利益和部门目标、个人工作目标之间存在的隔阂和不一致性，在税务合作领域也难以避免。究其原因，是缺乏整体合作目标和评估分析，以及具体合作目标的分解和协调。表现之三是临时性，缺乏长期战略。因此带来在项目合作和战略合作上缺乏连续性和一致性，难以识别国家对于国际组织合作所需要达到的重要目标和实施步骤。

三、我国开展税收国际合作面临的机遇和建议

上个世纪90年代以后，国际政治和经济形势一直处于变动和重新平衡的状态之中，特别是金融危机以后，全球性和地区性国际组织都面临着变动和改革的基本要求和共同问题。中国在崛起过程中也必要要求中国逐步成为国际社会的重要参与体，需要更深度的参与，更积极地在国际环境中发挥作用和影响力。

十八大报告指出，当前，世情、国情、党情继续发生深刻变化，我们面临的发展机遇和风险挑战前所未有。在税务合作领域，如何通过与税务当局之间的协助应对跨境逃避税带来的挑战，通过参与税收领域规则的制定争取税收权益，对于我国的税制建设和管理具有重要意义，为此，结合对当前税务合作存在问题的识别，提出以下建议：

（一） 制定长远战略，追求国际合作中国整体利益最大化

中国与国际组织的合作本质上是在政府主导和控制下与其他国家之间的国际交往和接触过程，也是国家通过这些合作追求本国利益，同时谋求共同发展的过程。因此，对于税务合作而言，要发挥最优化效果，应该由外交、商务等部门站在国家整体利益角度，识别各种全球性和地区性国际组织的性质、特点和优势等，制定整体合作战略和步骤，指导各部门把握与国际组织合作的原则和方法，发挥导向作用，避免各部门、各领域、各项目单打独斗，各自为阵，使国家的人力和物力资源集中在税务合作的优先领域。

（二） 实施差异化合作，合理配置资源投入。

根据《世界经济研究》杂志2004年统计的数据，当前的各类国际组织达5万个以上。 仅在国际税收合作领域我国参与的具有全球性和地区性影响力的国际组织、论坛或合作机构也近10个之多。在目前人力和财力资源配置不足的情况下，应有选择性地确定重点国际组织或地区性组织、论坛与其开展实质性合作，而对于其他非重点组织、论坛仅作为对外联络和了解税收领域发展动态的平台，并据此确定工作重点和人力资源的配置。

（三）确定税收国际合作的范围和环节，发挥国际合作对税制建设的促进作用。传统的税务合作以国际税收合作为主，即主要有税收协定、情报交换、税务争端磋商及税务人员的培训和交往等为主，这种模式由于其范围的局限性和与其他国内税收的脱节而不利于最大限度发挥国际合作的作用。为此，需要拓宽税务合作领域，合作的内容向国内税收延伸，将传统的信息合作与国内税收税源信息收集和使用挂钩，将征税互助与国内税收征管挂钩；根据中国企业对外投资迅速发展的状况更好利用金砖税务合作机制解决与金砖国家税务争端；利用国际联合反避税中心（JITSIC）识别和查处越演愈烈的恶意税收筹划问题，识别我国税制和管理漏洞，完善税收法规体系；将可以开展税务合作的税种由所得税向增值税和其他税种延伸，更多借鉴国际组织成员税制建设和信息化方面的经验。

（四）充分认识后金融危机时代税收领域国际合作对维护国家利益的重要性，加大人才培养力度，造就更多的能胜任税务合作的人才，并将税务合作机制体制化，确保税务合作领域的延续性和长远发展。