中国特色新型城镇化建设中的环境保护工作

党的十八大报告着重论述了关于加快转变经济发展方式的问题，强调推进经济结构战略性调整是加快转变经济发展方式的主攻方向，明确提出“必须以改善需求结构、优化产业结构、促进区域协调发展、推进城镇化为重点，着力解决制约经济持续健康发展的重大结构性问题”。报告还指出，将明显提高城镇化质量作为全面建成小康社会的目标，要做到“科学规划城市群规模和布局”，“努力实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖”。

充分贯彻十八大报告精神，深入落实科学发展观，提速我国城镇化进程的有效措施是，推动城镇化建设的绿色转型，促进城镇社会生产方式和生活方式的绿色转变。城镇化建设绿色转型是目前中国城镇化发展的关键性命题，也是加快转变经济发展方式的重要举措。具体来讲就是以城镇资源环境承载力的约束为前提，对城镇化建设指导思想从“在发展中保护，在保护中发展”的角度进行全面设计，转变产业结构和产业布局，建设资源节约型、环境友好型社会的新型城镇化发展模式。推进城镇化建设绿色转型的主要内容和途径是，城市规划的绿色转型、资源使用的绿色转型、政策措施的绿色转型。

一、城市规划的绿色转型

城镇化建设的前提是对城镇的发展进行规划和布局，因此城镇化建设绿色转型的首要任务是开展城市规划的绿色转型。城市规划绿色转型是把环境保护目标、任务、指标等放在城市长期发展的大背景下谋划和考量，把环境保护在功能、格局、质量、阈值等方面对城市发展的要求落实于具体空间单元，对城市长远发展和空间布局提出引导性要求，积极引导城市可持续发展。

现阶段我国城市建设的主要依据是城市总体规划和土地利用总体规划。但以上两个规划主要偏重于合理利用城市土地、协调城市空间布局，从时间、空间和结构上统筹安排城市的建设。虽然也是从当地自然环境、资源条件出发制定的，但关于资源承载力和环境容量的评估，以及资源消耗和污染物排放总量控制的指导意见还有缺失。此外，现行环境规划较侧重于对生产生活污染物排放的防治，缺乏分类指导、分区推进的针对性，还不能将环境管理要求真正纳入到城市综合发展决策中。

推进城市规划绿色转型，将环境保护工作融入城市经济社会发展战略全局中统筹谋划的根本抓手是编制城市环境总体规划（以下简称城环总规）。城环总规是城市人民政府以当地资源环境承载力为基础，以自然规律为准则，以可持续发展为目标，统筹优化城市经济社会发展空间布局，确保实现经济繁荣、生态良好、人民幸福所作出的战略部署。城环总规通过确定城市生态安全红线、生态安全警戒线、风险防范底线、环境承载上限和环境基本公共服务基线，从源头奠定城市环境保护格局，从城市发展前端与国民经济发展规划、城市总体规划、土地利用总体规划相互衔接。城环总规更加突出环境规划在城市经济社会发展战略规划体系中的引领地位和约束作用，有利于促进环境保护工作与经济社会发展相协调和统一，是城市发展战略规划体系的重要组成部分。城市规划绿色转型的目标是，立足保障城市可持续发展，着重解决城镇化、工业化、信息化和农业现代化协同推进进程中的生态环境保护问题，实现城市国民经济发展规划、城市总体规划、城市土地利用规划和城市环境总体规划的多规融合。

二、 资源使用的绿色转型

城镇化建设资源使用的绿色转型，是要加大能源结构战略性调整力度，进行产业的绿色转型，建设资源节约型、环境友好型城市。这也是坚持走中国特色新型城镇化、工业化道路，推动工业化和城镇化良性互动的重要内容。由于经济的快速增长和城镇化的全面推进，当今中国对资源消费产生出强烈的需求。但单纯追求经济效益、粗放的经济发展模式，导致资源的过度开发、低效使用和巨大浪费。相比世界能源消费结构，我国现有能源消费结构很不合理。2009年我国的一次能源消费中，煤炭消费比重高达70.0%，高于世界平均水平40多个百分点；石油和天然气在中国的消费比重分别为17.8%和3.9%，比世界平均水平分别要低17和20个百分点；中国的核电只有不到1%,而世界平均水平达到了5.5%。并且我国工业在能源消费结构中占主导地位，工业比重已占到71.6%，其中十大高耗能工业行业的能源消费就占到全部能源消费的59.1%。以煤炭为主要动力燃料和化工原料的产业，生产效率较低，能源浪费与环境污染严重，对生态环境产生巨大的压力。

资源使用绿色转型的具体措施，一是要大力推进高质量的石油和天然气在能源结构中的比例，提高水电、风电、核电等优质电源在二次能源中的比例，大力发展生物质能、光伏等清洁、环保、可再生的新能源。二是要降低工业消耗能源的比重，这是我国资源使用绿色转型的重点。应大力鼓励采用高新技术和先进工艺，支持技术集约型和知识密集型工业，并以信息化带动工业化，努力提高资源使用效率。并且加大对高耗能、高污染行业的控制和管理力度，严格设置准入门槛，严防落后产能行业的转移和分散。三是注意控制城镇居民生活用资源的增长。城镇化建设水平的提高，现代化城镇生活方式以及居民消费能力、消费观念的改变，将直接推高生活用能的增长。因此促进城镇居民健康绿色消费结构的形成，积极倡导绿色用能和环保消费的观念，厉行勤俭节约的生活作风，引导交通运输与建筑行业的节能减排，对于能源结构的绿色转型具有重要意义。

三、 政策措施的绿色转型

政策措施的绿色转型是提高城镇化建设质量的重要举措，也是全面落实十八大报告提出的“五位一体”总布局的重要体现。对城镇化政策措施进行绿色转型，首先要开展公共政策绿色转型，具体手段就是推进城市环境保护基本公共服务均等化。这是我国政府公共政策的基本目标之一，也是政府保民生做出的郑重承诺。环境保护基本公共服务不仅指物化的产品和服务，还包括制度安排、法律、经济政策等。目前，我国城镇化建设在城市环境基本公共服务方面开展的工作还远远不够。工业污水和固废方面的控制虽取得一定成效，但对城镇生活污水和垃圾的回收处理工作还很欠缺，无害化处置率不高。并且城镇环境质量监测、污染源监督监测的能力和设施建设与实际需求也存在差距。现阶段要改善城镇环境保护基本公共服务应该做到：建设污水处理、垃圾处置等环境基础设施，具备消除环境污染的环境基础性服务。具备对环境质量变化进行监测评估以及对造成水、大气等环境质量变化的污染行为进行监管的能力，具备保障公众清洁水权、清洁空气权及宁静权等生存的基本民生性服务。健全环境事故应急机制，具备防范环境突发事故的环境安全性服务。保障公众环境知情和参与国家环境监督的环境信息服务。

进行城镇化政策措施的绿色转型，其次是要建立和完善绿色金融政策体系。中央在环境保护工作会议上曾多次指出，必须“从主要用行政办法保护环境转变为综合运用法律、经济、技术和必要的行政办法解决环境问题”。其中经济方面的重要办法是进行金融政策的绿色转型。金融政策绿色转型是按照市场经济规律要求，运用价格、税收、财政、信贷、收费、保险等金融手段，调节或影响市场主体的行为，以实现经济建设与环境保护协调发展的政策手段。具体内容包括绿色税收、绿色资本市场、生态补偿、排污权交易等。通过绿色的金融政策，使金融部门在投融资决策中考虑潜在的环境影响，在金融经营活动中注重对生态环境的保护以及环境污染的治理，引导城镇经济资源，促进城镇社会的可持续发展。