强化环境法制顶层设计 深入推进生态文明建设

[内容概要]党的十八大报告提出，将生态文明建设纳入“五位一体”的总体布局，并强调加强生态文明制度建设,充分体现了党中央对生态文明建设意义的深刻认识，对生态文明建设路径的精心部署。本文在探讨生态文明与环境法制关系的基础上，全面分析了新时期我国环境法制建设发展现状和存在问题，并以生态文明理论为导向，从加强和完善环境法制顶层设计、深入推进生态文明建设着手，提出了一些思路和对策。

[关键词]生态文明 环境法制 制度研究 

一、环境法制与生态文明的关系

（一）生态文明理念和实践意义

1. 生态文明的内涵。生态文明指以人与自然和谐发展为特征的文明，是人们在改造客观世界的同时，积极改善和优化人与自然的关系，建设有序的生态运行机制和良好的生态环境所取得的物质、精神、制度方面成果的总和。生态文明的核心就是人与自然和谐发展，即发展与环境双赢、经济社会发展成果人人共享、公众幸福指数升高的文明。

2. 生态文明建设的意义。生态文明建设具有特别重大的现实和深远战略意义。一是生态文明建设对破解我国前进中的种种难题有决定意义。改革开放以来，我国经济创造了举世罕见的奇迹，但发展中出现的环境污染等问题严重制约了现代化目标的顺利实现。只有坚持生态文明建设，对发展中的问题综合治理，才能在新的起点上实现又好又快发展。二是生态文明建设系全面建设小康社会的迫切需要。生态文明作为全面建设小康社会的重要组成部分，必须与其他目标任务同步实施，一并实现。

（二）环境法制与生态文明不可分割，相辅相成

1. 生态文明为环境法制建设提供指导思想。新时期，我国环境法制建设指导思想应以生态文明观和科学发展观为指导，以人与自然和谐相处为核心。通过科学制定环境立法规划，依靠法律法规引导，逐步实现中国环境法生态化，不断推进环保事业发展。

2. 环境法制为生态文明建设提供制度性保障。生态是立国之本，法制是治本之策。建设美丽中国归根到底要靠环境法制建设，生态文明建设也需要环境法制保驾护航。我们应当站在更高层次上，从法律、法规、制度等环境顶层制度设计上着手，努力推进我国环境法制建设，使环境法律成为建设环境友好社会和生态文明社会的有力保障。

二、我国环境法制建设开展情况和存在问题

（一）环境法制建设开展情况

改革开放以来，我国环境法制建设取得了显著成绩，有力地促进了环境保护基本国策的贯彻落实，推动了环境保护与经济社会的协调发展。

1. 环境立法取得重要进展。迄今为止，我国已制定了9部环保法律、15部自然资源法律，50多件行政法规，近200件部门规章和规范性文件，800多件国家环境标准，1600多件地方性环境法规和规章，初步形成了环境保护法律体系。

2. 环境执法取得显著成效。据不完全统计，“十一五”期间，各级环保部门强化执法职能，加大执法力度，全国共出动执法人员1065万余人次，查处48.5万起环境违法案件，罚款数额近50亿元。

3. 环境执法监督进一步加强。近年来，环保部先后发布了一系列规范制度，加强法制机构建设、完善执法程序、规范执法行为,确保各级环保部门依法行政，使环境行政执法不断走向规范化、制度化。

（二）环境法制建设存在的问题

1. 环境保护法律体系存在结构性缺陷。一是《环境保护法》基本法地位缺失。《环境保护法》颁布20多年来，始终没有修订和完善，立法理念、技术已明显不能适应时代需求，无法发挥环保基本法的指导性作用。二是部分环保法规缺乏实用性。某些环境法规原则性要求多，可操作规定性少。既不解决执法体制和机构设置，也不解决执法经费来源，又不涉及有利于环保的经济政策,在实践中可有可无，实效性大打折扣。三是环保立法领域仍有空白。土壤环保、环境监测、核安全、生物安全及与公众生活密切相关的电磁辐射、光污染、重金属等方面没有制定相应的法规，存在立法空白。

2. 环境执法体制机制障碍带来高成本。一是环境执法体制机制不健全。在体制方面，环保统一监管能力薄弱，横向职能分散，纵向管理分离，难以发挥整体监管效果。在机制方面，部门联动还未形成制度，多数执法行为只是进行污染控制和生态破坏的末端执法。二是地方保护主义严重干扰环境执法。环保法规无法有效约束地方政府，某些地区环境保护工作有法不依、执法不严、违法不究的现象还比较普遍。三是环保法规处罚偏软。环保法律法规原则性强、可操作性弱,禁则多、罚则少。环保部门缺乏强制执行权,“违法成本低、守法成本高”的局面未得到根本改观。

3. 公众环境权益维护缺乏制度性保障。一是环境信息公开制度不健全。环境保护公开内容有限，公众参与缺乏必要的环境信息支持。一些企业环境责任意识较差，不情愿公开环境信息，排污行为得不到公众有效监督。二是公众环境权益诉求表达渠道不畅通。公众参与环境决策、环境监督及自身环境权益维护缺乏程序和渠道，公众环境监督作用难以有效发挥。三是环保社会组织作用发挥不充分。环保非政府组织面临缺乏资金支持和准入制度不健全等问题，严重制约了其作用的发挥。

三、与时俱进，加强环境法制顶层设计

（一）以生态文明观为指导,推动环境法律生态化

1. 全面修订《环境保护法》。按照生态文明理念，尽快修订《环境保护法》。确立国家环保政策目标，协调环境与社会、经济发展之间的关系，变管理法为监督法，突出强调政府责任。赋予其基本法的地位，使其作为母法和龙头法，对整个环境法律体系进行统领和指导。

2. 构建生态文明立法体系。一是在污染防治法方面。抓紧完善环境专项法律，尽快修订《大气污染防治法》、《固体废物污染环境防治法》等法律。二是在生态资源保护法方面。研究起草土壤环境保护、生物多样性保护等方面的立法工作，健全和完善现行环境资源立法。三是尽快填补立法空白。研究制定《核安全法》和《土壤污染防治法》，推动环境监测管理、环境应急管理等部门规章立法工作。

3. 推进传统部门法生态化改造。以生态文明理念为指导，对民法、行政法、刑法和经济法等传统部门法进行“生态化”改造，推进这些重要法律对环境保护工作的支持。建立体现生态文明理念的法律体系，使所有部门法握指成拳，形成生态文明法制建设的整体合力。

（二）创新环境执法体制机制，构筑立体执法监督体系

1. 完善环境执法体制。推进“国家监察、地方监管、企业负责”的环境执法体系建设。一是建立和完善国家环境执法监督网络，强化区域督查中心的“国家监察”地位。二是规范设置地方环境监察机构，逐步实现污染源网格化管理，增强“地方监管”能力。三是全面推行企业环境监督员制度，促进企业环境守法自律，增强“企业负责”能力。

2. 理顺环境执法机制。一是加强区域协作，在环保部的统一协调下，各省尽快建立跨界污染纠纷处置机制。二是加强部门联动，依托环保专项行动，环保部门应与监察、工商、建设等部门建立联动机制，形成了环保统一监管、部门各司其职的工作格局。

3. 健全环保绩效考核机制。健全完善地方政府和相关职能部门“党政一把手”环保实绩考核机制和环保“一岗双责”工作机制。改变环境执法“单打独斗”的局面，形成环保问题齐抓共管、各负其责，有效克服地方保护主义。

4. 强化排污企业法律责任。一是加大环境违法成本。加快立法步伐，确立“按日计罚”、环境行政拘留等法律责任，提高罚款额度上限，增强行政处罚的威慑力。二是赋予环保部门对环境违法企业的查封、冻结、扣押等强制执行权，提升法律的威慑性和权威性。

（三）搭建公众参与制度平台，切实保障群众环境权益

1. 健全环境信息公开制度。借鉴国外立法经验，从我国国情出发，拓展信息公开渠道。尽快建立一套覆盖环保行政许可、重点排污企业信息公开等各领域、各层次的环境信息披露体系。

2. 探索环保公众参与机制。完善环境立法、规划、重大决策环境听证制度，畅通公众环境权益诉求表达渠道。探索社区环境圆桌对话机制，让公众和排污企业平等交流，共同协商解决问题。

3. 扶持社会组织有序发展。积极扶持，放宽环保社会组织登记管理限制。解放思想，鼓励环保社会组织承担更多的环境责任。加强沟通，建立政府部门与环保社会组织协调与合作机制。规范引导，构建新型公共服务体系。