强化农村和生态环境保护监管 助力生态文明建设更好更快发展

十八大报告从五位一体的高度提出建设生态文明，建设美丽中国，旗帜鲜明，高屋建瓴。环境保护是生态文明建设的主阵地和根本措施，农村环境和生态保护目前还属于环保工作的薄弱环节，但重要性正逐步凸显，如何推动和加强这部分工作，是环保系统的重要课题。作为区域督查中心，要通过加强监管，使华北地区农村和生态环境保护工作统一思想，形成合力，督促和帮助各级政府发挥其在农村和生态保护中的责任主体作用，为提高华北地区生态文明水平做出应有贡献。

认真学习贯彻十八大报告精神，以生态文明建设引领农村和生态环境保护工作。

“十八大”报告把生态文明放到更加突出地位

十八大报告以独立一章的形式论及“生态文明”，强调面对资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的严峻形势，必须树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念。周生贤部长传达贯彻党的十八大会议精神时指出，党的十八大报告首次单篇论述生态文明，把生态文明建设提升到与经济建设、政治建设、文化建设、社会建设五位一体的战略高度。这是党的十八大的突出亮点，为党内外、国内外所瞩目，标志着我们党对经济社会可持续发展规律、自然资源永续利用规律和生态环保规律的认识进入了新境界。

“十八大”报告对生态文明建设提出更高要求

如果说“十七大”报告提出的是一种生态文明观念、理念，相比之下，“十八大”报告对生态文明建设提出更高要求，生态文明建设的内涵更加具体、丰富，包含了四个方面内容：优化国土空间开发，全面促进资源节约，加大自然生态系统和环境保护力度，加强生态文明制度建设。每个方面都包含了丰富的信息，涉及到土地开发、农业发展、森林保护、草原保护、水资源利用、矿产资源开发、能源利用、环境保护、全球气候变化、产品价格和税费改革等方方面面工作，牵涉到国土、水利、农业、林业、环保、海洋、财政、发改、建设等各个部门的有关职责。“十八大”报告构筑了全社会参与生态文明建设的大格局。只有全民环境意识、生态意识不断增强，政府、企业、公众各尽其责、各尽其力，生态文明建设才能全面展开实施。

生态文明引领环境保护的作用更加清晰

环境保护是生态文明建设的主要阵地、根本措施和重要保障，反过来讲，生态文明建设是环境保护工作的主要内容、基本动力和最终目标。生态文明引领环境保护的作用更加清晰。周生贤部长指出，环境保护是建设美丽中国的主干线、大舞台和着力点，探索环保新道路是通往美丽中国的一个路标。要坚持在发展中保护、在保护中发展的指导思想，遵循代价小、效益好、排放低、可持续的基本要求，形成节约环保的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式，推进环境保护与经济发展的协调融合。广大环保工作者要争做生态文明、建设美丽中国的引领者和实践者。

加强农村和生态环境保护重要性更进一步凸显

随着我们环境保护工作从污染防控管制和总量控制为重点向全面改善环境质量和风险防范为重点转变，自然生态系统保护的重要性必然得到提升。在“十八大”报告中，对生态保护的要求和目标已经非常具体，大量内容都与生态环境保护直接相关，有许多业内已经呼吁多年，例如“要把资源消耗、环境损害、生态效益纳入经济社会发展评价体系”，“建立反映市场供求和资源稀缺程度、体现生态价值和代际补偿的资源有偿使用制度和生态补偿制度”，“加强环境监管，健全生态环境保护责任追究制度和环境损害赔偿制度”。有许多提法是根本性、关键性、制度性的内容。周部长在十八大会议期间答记者问时指出，当前和今后一个时期环保要抓好的五项重点工作中，就包括了要加大农村环境保护力度，让重要生态系统休养生息，要抓好生态文明制度建设，建立体现生态文明建设要求的目标体系和考核办法。这些都给农村和生态环境保护工作指明了努力方向。

农村和生态环境保护形势不容乐观，农村和生态环境监管急需加强。

经过不懈努力，生态环境局部地区生态退化的现象有所减缓，有的地区有所改善，个别工作领域有亮点，但生态系统仍呈现由结构性破坏向功能性缺失演变的态势，生态安全形势十分严峻，生物多样性面临严重威胁，生态系统仍不稳定，整体上生态环境恶化趋势尚未扭转。

随着农村环境综合整治的扩大和深入，部分问题村的污染问题得到解决，环境质量得到一定改善，但总体上看农村城镇化、农业产业化，以及工业逐步向农村地区转移，部分农村地区环境持续恶化，环境污染导致的问题还在不断涌现，农村环境压力持续加大。

农村环境牵涉面广，基础设施薄弱，环境管理滞后

农村环境与农村居民生活、生产环境，身体健康甚至生存状况息息相关，影响到农村居民、城镇居民的“米袋子”、“菜篮子”、“水缸子”的安全，是关系食品安全、饮水安全的社会性问题。农村环境问题已成为“三农”问题的重要内容。

以华北督查中心开展的两项执法督查行动为例，可以大致了解一下农村环境管理的现状。一个是对农村饮用水水源地保护的专项督查。华北督查中心对辖区内4省（市区）8市（区县）的60个农村饮用水水源地环境管理情况进行了现场检查，除4个水源地已经划分保护区但未批复外，其余均没有开展水源地保护区划分工作；从提供监测报告的42个水源地水质监测结果来看，有17个水源地存在不同程度超标，占总数40.5%，超标的项目包括氟化物、总硬度、锰、硝酸盐、氨氮、总氮和总大肠菌群；基层环保部门对辖区内农村饮用水水源地的环保监管也非常薄弱，可概括为“三个说不清”：一是农村饮用水水源地数量及分布说不清，未开展基础情况调查工作；二是水源地保护区或保护范围内污染源说不清，未开展污染源和风险源排查工作，工业企业数量、排污口数量、生活污染源数量、农业源数量都不掌握；三是饮用水源水质情况说不清，63%的水源地在近三年内没有开展过水质监测。可以说，大多数农村饮用水水源地环境监管还是空白，监管责任难以落实。

另一个例子是对畜禽养殖污染防治情况的专项督查。现场检查了4省（市区）的14个旗县区，这14个旗县区均没有划定禁养区。畜禽养殖禁养区划定工作滞后，不利于当地养殖行业在建设过程中进行合理选址和布局。现场检查的63家养殖场（小区）中，只有18家办理了环评审批手续，占总数的29%，仅7家办理了环保验收手续，占总数的11%。从检查情况看大多数养殖场（小区）规模都不大，但环境问题不少，污染治理资金投入不足，污染防治措施普遍不完善、不配套，只有33%的养殖企业建有畜禽粪便无害化处理装置， 80%以上企业畜禽粪便储存场所非常简陋，存在环境污染隐患，环保管理在畜禽养殖企业日常管理中还得不到重视，无环保人员、无环保制度是普遍现象。各级环保部门对畜禽养殖行业开展环境监管还不到位：一是开展时间较短，以不定期的专项行动为主，未形成日常监管机制；二是基层环保部门有限的人力、物力放在工业企业环境监察、排污费征收等方面，无暇顾及养殖业；三是面对环保部门的处罚和整改要求，宁可选择停止生产，也极少有企业或农户有能力或有意愿投资数十万、几百万元建设污染治理设施，形成法不责众的局面，基层环保部门执法难度大，处罚难以到位。

生态安全形势十分严峻，生态保护压力逐步加大

我国水土流失面积达356万平方公里，年均土壤侵蚀量45亿吨，荒漠面积264万平方公里；森林覆盖率只有全球水平的三分之二，90%以上的天然草场退化，草地生态承载力和生态功能下降；湿地开垦严重，天然湿地面积缩小明显，湖泊干涸现象普遍，水体富营养化严重；多数河流开发利用过渡，生态用水明显不足。自然生态系统破碎化严重，生态系统服务功能降低。生物多样性下降趋势尚未得到有效遏止，遗传资源不断丧失和流失，外来物种入侵问题突出，初步查明我国有500种左右外来入侵物种，每年造成的经济损失超过千亿。

随着经济增长、人口增长、资源能源消耗增长，以及人为活动干扰，生态环境保护的压力还在持续不断加大，产业布局、区域发展与资源环境承载力不匹配、不协调的矛盾依然突出，产业转移、资源开发对部分生态脆弱地区可能产生新的生态破坏，人民群众对生态服务需求的不断提高，与生态服务功能不断降低的矛盾不断加剧。

为落实2012年全国自然生态保护工作会议精神，和部领导关于“创新工作机制、积极探索生态监察工作新模式”的要求，华北督查中心2012年对辖区内部分矿山开发集中区域，组织开展了矿山开发生态环境保护专项执法督查。通过这次行动发现了不少问题，尤其是矿山开发对生态环境的破坏问题。一是矿区开发缺规划，除煤矿项目国家要求必须要纳入规划矿区，要进行矿区规划环评，其余行业对是否要做规划环评还没有硬性要求，造成开发无序，大矿大上，小矿小上，蜂拥而上的局面，粗放型开发难以有效实施生态保护和恢复；二是环评执行打折扣，有的未按要求设置专门的排土场、弃渣场，有的煤矿实际产能超过环评的几倍，有的进行资源整合后未重新环评，有的没有按照环评要求采取边生产边恢复的生态治理方式，有的打着探矿、火区治理之名，却行采矿之实，想方设法打擦边球绕开环评；三是矿山生态监察还不到位，有的地区环保部门未将矿山项目纳入监管范围，有的把监管责任推到国土部门身上，难以保证矿山生态环境保护执法的频次和力度；有的基层环保部门存在人力、经费、执法装备严重不足的问题；在开展矿山监管的地方，普遍的情况是重视了对废水、粉尘、锅炉烟气的治理和监管，忽视了对主要的生态环境影响的监管。四是经济政策还未推广，生态恢复治理保证金制度还在试行，生态补偿制度也处于试点阶段。山西省在这方面做了一些探索工作，实际效果也不错，但是仅限于煤矿方面，对于非煤矿山还是空白。以上种种问题，造成矿山开发生态环境保护效果差强人意，监管机制、手段还极不完善。

农村和生态环境执法监管亟需加强

一是体现在监管工作开展少。目前自然生态保护的主要工作领域如农村环境连片整治、生物多样性保护、生物安全、生态补偿、生态示范创建、重要生态功能区保护等方面开展执法监管还比较少。从地方各级环保部门现状看，生态环境保护综合管理部门和环境监察部门没有建立有效联动机制，监察机构介入农村和生态环境保护监管的程度较低。从华北督查中心自身来讲，2012年完成了环监局布置的湖库型饮用水源地和畜禽养殖专项督查，自行组织开展了华北地区矿产资源开发生态环境保护督查以外，其他工作如农村环境连片整治督查、生态乡镇抽查和复核、生态示范创建技术评估等，只能以参与和了解情况为主，督查中心尚未充分发挥“督查”的职能。

二是体现在监管职能弱。由于农村和生态环境监管涉及范围广泛，如资源开发、环境敏感区（包括自然保护区、重要生态功能保护区和生态脆弱区、饮用水源保护区、敏感水域等）、非污染型建设项目（包括水利水电、交通建设、油气管线、旅游开发、高尔夫球场等）等，现场监管执法主体多，涉及农林牧渔、土地、矿产、海洋等行业，具有区域性、综合性特点，导致的后果就是都管（各管一摊），又都不管（产生的综合性问题没有负责主体）。环保部门生态环境保护现场执法监管职能弱由此凸显。以目前开展较多的自然保护区监管来说，全国各级别自然保护区总数为2541个，环保部门主管的仅为253个，占比10%；而自然保护区内各种资源主管又涉及林业、农业、土地、矿产等多个行业，环保部门虽负有综合管理之责，却难行综合管理之权。又比如对矿山开发的监管，地质灾害治理、土地整治复垦等由国土部门负责监管；植被恢复、挡墙护坡、水土保持等水土流失防治由水利部门负责，矿产开发主要产生的生态破坏影响，环保部门难以有效监管。

三是体现在监管能力小。一是现场监管和执法内容多样，既有污染因素又有非污染因素，既有点源又有面源，指标难量化、难考核。二是生态监测技术、生态经济方法等执法手段还处于研究阶段，还不能满足现场监管即时、迅速的取证要求。三是执法人员普遍缺乏生态环境保护相关的专业技术知识。现场执法监管能力小既是现状问题，也是导致农村和生态环境监察开展不力的原因。

围绕重点谋划思路，创新督查工作方式，推动华北地区农村和生态环境保护。

如何开展具体督查工作？笔者认为要遵守以下几个原则：一是环境监管服务于环境保护综合管理的原则。督查工作不能脱离环保综合管理，不能为督查而督查，为监察而监察，而是通过督查促进地方提高环保水平和环保意识，帮助地方解决环保问题；二是坚持有所为、有所不为的工作原则。整体来说，环保监管队伍能力、精力都还有限，譬如在生物多样性保护、土壤环境保护等领域，客观的讲以目前的条件环境督查、监察还很难开展实质性的工作，应重点突破，以点带面；三是坚持创新，创造性开展工作的原则。农村和生态环境保护受重视、成为热点是近几年的事情，工作基础还很薄弱，没有成熟的经验可供借鉴，需要解放思想，拓宽思路，尊重地方的首创精神。

围绕重点领域 ，做好监管服务

农村环境保护方面，应该围绕“以奖促治”、“以创促治”、“以考促治”、“以减促治”四轮驱动，环境监管及时介入，保障资金、项目取得实际效果，发挥环境效益。农村环境保护起步时间不长，有其特殊性，目前来讲还是以政府投入为主，比如四轮驱动均是政府投入占主导。农村环境监察只有个别地区做了一点尝试性的工作，因此要分清主次，利用有限的力量先把政府投入的这部分管起来。

对于自然生态环境保护，应围绕自然保护区、生态示范区创建、重要资源开发领域，以及生态旅游领域的监管来开展工作。而对于具体地区来说还要结合当地产业、区域特点，选择重点领域开展工作。

强化联合监管，注重实际效果

强化联合监管，就是要发挥各级监察机构协同作用，发挥督查中心对地方政府、环保部门落实国家环保法律法规政策情况的督查作用，督查中心与地方环保部门共同发力，最大程度的发挥政府的主导作用推动工作开展。

一是结合《关于全国农村和生态环境监察工作的指导意见》的贯彻实施，明确各级环境监察机构在农村和生态环境监察领域的具体职责，制定有关环境监管制度，相关职责划分及监管制度要通报督查中心。

二是针对辖区内突出的农村和生态环境问题，由督查中心报请环保部后牵头组织，开展督查中心与地方环保部门联合开展的专项联查行动。可以采用地方派员与督查中心共同组成检查组，或者跨省交叉执法的方式。

三是各省级环保部门把年度的农村和生态环境保护专项执法行动有关计划和方案通报督查中心，督查中心视情况参加。这既是督查中心了解各地开展工作的方式，也是联合开展工作的一种形式，能够体现督查中心“监督、检查、协调、服务”的工作定位和职能。

明确工作重点，推动执法监察

根据督查中心定位，侧重于对各地政府和环保部门对农村和生态保护政策法规落实情况进行执法督查。

一是农村连片整治及目标责任制考核开展情况督查。对华北辖区内“以奖促治”项目实施效果，农村环境连片整治试点地区，农村环境目标责任制考核试点地区有关工作开展情况进行督查。

二是开展农村环境保护工作落实情况督查。根据《关于进一步加强农村环境保护工作的意见》（环发[2011]29号）所列工作重点，对辖区内各级政府和环保部门推进落实农村环境保护工作有关情况，如“十二五”农村环保规划编制、农村环境执法、监测、宣传“三下乡”、畜禽养殖业环境保护、农村饮用水水源地保护、生活污水治理、生活垃圾处理等方面，结合各地实际选择性的开展重点督查。

三是《关于全国农村和生态环境监察工作的指导意见》（环发[2012]146号）落实情况督查。指导意见于2012年底正式发布实施，对各级环保部门包括督查中心在内的具体分工与职责提出了具体要求，是当前开展农村和生态环境监察工作的指南和规范。适时对辖区内各级环保部门贯彻实施此指导意见的情况进行督查。

四是矿产资源开发生态环境保护督查。继续开展华北地区矿产资源开发生态环境保护专项督查。采取与省级环保部门联合督查检查的方式，并试点结合卫星遥感技术，探索矿产资源开发生态环境监管的新方法。

五是国家级自然保护区专项督查。与卫星中心协调，调度2011-2012年专项检查中存在违法行为的国家级自然保护区相关信息，组织华北地区自然保护区专项督查工作。

“十八大”报告进一步明确了农村和生态环境保护工作的地位，明确了工作方向和重点。华北督查中心将积极发挥职能，认真谋划，统筹协调，扎实推进农村和生态环境保护工作，助力华北地区生态文明建设更好更快发展。