美丽中国

从人类诞生以来，至始至终——不管是在物料层次上展开的渔猎社会和农业社会、将物质变换扩展到能量层次上的工业文明，还是如今的物质变换深入到信息层次上的智能文明[ 参考《试论生态文明的历史方位》张云飞，载于“教学与研究”，2009年第8期]，甚至是将来步入的“后智能文明”——都要直面一个问题，就是人与自然之间关系的问题。人类不管是使用弓箭、耕具还是使用机械、计算机，如果没有和谐的处理好和自然的关系，都会受到自然的惩罚并自食其果，因为自然始终都是人类文明产生和发展的基础。

但是，在工业文明时期，一个个人主义和自由主义被过分强调的时代，工业化大生产使人对自然的依赖性大为减弱，人与自然处于相对分离，甚至对立的地位。人类将自己凌驾于自然之上，把满足人们不断增长的物质需要看作最终和唯一的目标，并期冀征服自然，统治自然。“在这种传统的工业文明价值理念的驱使下，经济至上主义横行，自然资源和生态环境遭到了不同程度的破坏。其结果是，在人与自然的对立中，大自然也以其生态规律作用的形式对人类实施报复和惩罚。”[ 引自《论生态文明及其法律制度保障》 鲁世平，载于 “政法学刊 ”， 第28卷第1期，2011年2月]工业文明后期以来，人类面临的生态环境危机局面日益严峻，森林锐减、淡水匮乏、能源危机、温室效应加剧，而海啸、地震、持续暴雨等极端的自然气候和灾难更给人类社会带来巨大损失和创伤。人类妄自尊大的统治自然意识亟待改变，探寻人类如何与自然和谐相处之路成为迫在眉睫的问题。

我国在建设初期，也经历了“高消耗、高污染、高排放、低效率”的经济发展时期，并受到了相应的惩罚。但有幸的是，我们充分意识到了人和自然和谐相处的重要性，及时的提出了转变经济发展方式，大力建设生态文明的重大战略。最近召开的党的十八大，更是突出了生态文明建设的重要地位，并进一步提出了建设美丽中国的全新理念。

一、生态文明和美丽中国概说

正如马克思指出的那样，“人是自然界的一部分”[ 马克思恩格斯全集[M] 中文2版，第3卷，北京:人民出版社,2002，转引自《试论生态文明的历史方位》张云飞，载于“教学与研究”，2009年第8期]。人类作为大自然的一个组成部分，从诞生之日起就和生态环境处于相互作用和影响的状态中。自然环境为人类提供赖以存续的生活和生产资料，为人类提供生活生产和其他活动的场所。同时，人类能动的利用和改造自然。但是这种利用和改造，可能是良性的，也可能是恶性的。当人们顺应生态运转规律时，自然会更加有利于人类的生存和发展，但当人类过于陶醉于对自然的胜利时，往往要付出高昂的代价。正是在一次次失败的教训和一次次顺应生态运转规律的成功收获中，我们逐渐意识到了生态文明建设的重要性。

在十八大报告中，胡锦涛提出，“建设生态文明，是关系人民福祉、关乎民族未来的长远大计。面对资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的严峻形势，必须树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，努力建设美丽中国，实现中华民族永续发展。”[ 引自人民网，《十八大授权发布:胡锦涛提出,大力推进生态文明建设》网址：http://cpc.people.com.cn/18/n/2012/1108/c350821-19526646.html]

要充分领会报告中的重大意义，首先要明确生态文明和美丽中国的内在含义和历史地位。

（一）生态文明的含义及历史地位

对生态文明的含义，我国的学者都有较为统一的看法。认为“所谓生态文明是指人类在改造自然以造福自身的过程中，不断克服其负面效应，为实现人与自然的和谐关系，建设有序的生态运行机制和良好的生态环境所取得的物质、精神、制度 等方面成果的总和。”[ 引自《强化环境法治 建设生态文明》刘苗荣，载于“河北法学”，2007年第11期．]

但对生态文明的历史地位，许多学者提出了不同的看法。有的认为，生态文明是“生态文明作为一种后工业文明，是人类迄今为止发展程度最高的文明形态，是人类在走过原始文明、农业文明、工业文明之后，在物质和精神上又达到的新高度。”[ 引自《浅析生态文明理念下的环境法律体系构建》王伟、于蕾，载于“山东省农业管理干部学院学报”2012年第29卷第1期 ]有的学者则认为，“每一种文明形态都有自己的生态文明结构”，“生态文明是贯穿于所有社会形态和所有文明形态始终的一种基本要求。”[ 引自《试论生态文明的历史方位》 张云飞，载于“教学与研究”2009年第8期]生态文明并不是历史纵向的文明发展延续，而是横向的“独立于物质文明、政治文明和精神文明之外的一种文明形式,并对他们具有重大的制约性的影响。”[ 《试论生态文明在文明系统中的地位和作用》 张云飞，载于“教学与研究”2006年第5期]在这一问题上，笔者十分赞同张云飞老师的见解。正如前文引言提到的那样，人类与自然的问题自始存在，人类在发展自己的社会文明历程中，无不与自然相联系，生态环境一直为人类提供发展延续的生存基础，同时，人类对自身和生态认识和利用的水平又一直对人类发展起着制约又促进的作用。生态文明就是人类在不断发展物质文明、政治文明和精神文明过程中，通过对生态环境逐步认识和积极互动而逐渐形成的一种积累和沉淀。它一直影响和指导着人类的生产生活及其他各类活动。

（二）对“美丽中国”的解读

美丽中国这一概念是全新的，但其理念却并不陌生。回顾历史，我们可以发下，美丽中国正是我国可持续发展战略和生态文明建设的延续和扩展：

我国早在党的十六大就提出要使“可持续发展能力不断增强，生态环境得到改善，资源利用效率显著提高，做到人与自然的和谐，推动整个社会走上生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路”。2003年，党的十六届三中全会，又提出了以人为本，全面、协调、可持续的科学发展观，把可持续发展、人与自然和谐相处作为科学发展观的根本要求和重要内涵之一。2005年，在人口资源环境工作座谈会上，胡锦涛同志讲话中明确提出了生态文明这一概念。2007年，党的十七大，更对生态文明提出了全面系统的要求，“循环经济形成较大规模， 可再生能源比重显著上升。 主要污染物排放得到有效控制，生态环境质量明显改善。 生态文明观念在全社会牢固树立。” 2008 年1月29日， 胡锦涛在中共中央政治局第三次集体学习时明确强调：“贯彻落实实现全面建设小康社会奋斗目标的新要求，必须全面推进经济建设、政治建设、文化建设、社会建设以及生态文明建设，促进现代化建设各个环节、各个方面相协调，促进生产关系与生产力、上层建筑与经济基础相协调”。正式的将生态文明建设理念和社会主义经济、政治、文化等各方面社会建设连结并列起来，共同作为中国特色社会主义总体布局的构成部分。[ 参考《党的十六大以来的生态文明建设思想》荣开明，载于《江汉论坛》2011年第2期]党的十八大报告再次论及“生态文明”，将其提升到更高的战略层面，并首次提出“美丽中国”的新概念。由此，中国特色社会主义事业总体布局，由经济建设、政治建设、文化建设、社会建设“四位一体”，拓展为包括生态文明建设的“五位一体”，体现了尊重自然、顺应自然、保护自然的理念，和与之相应的战略布局。同时，通过强调将生态文明建设融入在经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，更突出体现了我党对生态文明建设的重视。

从我国可持续发展观念的提出，到人与自然和谐相处，再到生态文明建设的确认，以及美丽中国建设的重大战略确定，体现了我国在建设过程中对人与自然关系认识的递进，表明中国充分认识到生态环境在社会发展中的重要价值，也是中国决意为守护人类绿色家园尽职尽责的体现。

“美丽中国”，那就是天蓝、山秀、水净、地绿，就是环境优美、资源丰富、生态平衡，人和自然之间，社会各成员、各制度之间，达到和谐相处，友善协作的状态。笔者认为，美丽中国的内涵不仅是在经济、政治、文化和社会建设之外又涵盖了生态文明建设，而是将生态文明建设理念摆在突出的位置，并将其融入到其他四项建设的过程之中，并在这个过程中建设和丰富生态文明，最终实现美丽中国的目标。

二、生态文明法治建设的重要性

21世纪中国经济发展面临的最大威胁是生态危机，因为我国人口众多，资源却相对不足，加上改革开放初期，为了加强经济建设，采取了高投入、高消耗、高污染、低效益的发展模式，严重透支了生态环境，造成目前脆弱的生态环境现状。

据了解，目前中国正处在环境污染与生态破坏十分严重的时期，具体表现在：1、主要污染物排放强度大、总量大，远远超过了环境自净能力；2、生态环境面临着边建设边破坏的局面，生态破坏范围在扩大；3、老的环境问题尚未解决，新的环境问题又接踵而至，环境污染呈现出复合型和压缩型特点，增加了治理难度。[ 引自《环境与资源保护法》（第二版）周珂主编 中国人民出版社，2010年，第16页]因此，如果不尽快建设生态文明社会，走“产业生态化”和“生态产业化”的道路，中国经济社会的健康发展将会成为无本之木，无源之水。而十八大报告中，生态文明建设的强调和美丽中国的提出，说明我国已经意识到了环境保护本身就是生产力。

但是，生态文明和美丽中国建设的理念并不是空洞的口号，在一个民主法治的国家，要将该治国理念贯穿于整体社会建设中，体现这一治国理念的法治建设就有着举足轻重的作用。首先，立法者通过法律条文，确认生态文明建设的价值观和社会理念，明晰人们和各类组织和机构的行为界限和原则，通过权利的确认和责任的附加，指明人们行为的方向。其次，通过法律法规的贯彻实施，为国家进行生态文明建设提供管理的依据，为防治生态破坏提供有力的法律武器。此外，通过宣传增强全民的生态文明意识，提高全民生态文明建设的能力水平。最终，使生态文明建设融入到经济、政治、文化、社会各项建设之中。

正如阿兰.加尔提出的那样，“所有社会必须有解决冲突、维持或构建秩序的程序,而法律是达到这些目的的手段之一。法律是明确限定的规则或原则,要求社会成员必须遵守,违背这些规则和原则就要受到惩罚,以便满足受害者的要求。”“政府要想避免生态破坏,法律是需要考虑的主要因素。”[ 引自《法律与生态文明》 【澳】阿兰.加尔 杨富斌 陈伟功 译，载于《法学杂志》2011年第2期]

总之，作为民主法治的国家，法律规制是我国社会建设规范的重要规制手段之一。生态文明和美丽中国的建设理念要落实到现实中，也离不开法治的保障。只有从法学理论上对生态文明进行深入的研究，并从国情出发制定出符合我国国情的生态文明建设法律制度，为生态文明和美丽中国建设提供法治保障，才是生态文明法治的关键。当前，法学研究者的一项重要使命是使生态文明时代的法律假定逐渐清晰化，进而以此建构一套生态文明时代所需的法律原则、规则与制度，并以此去促进生态文明建设。

三、我国生态文明法治建设的现状和困境

改革开放以来，随着生态环境重要性认识水平的提高，我国的规范生态文明问题的相关法律——主要体现在环境法体系——也有了显著的发展。从目前的立法现状来看，我国环境法在数量上已经有了相当数量，并形成了一个较为完善的庞大体系（在该体系中，以宪法性规定总领，以《环境保护法》为基本法，以各类环境保护法配套补充，通过其他部门法中的环境保护规范、环境保护行政法规、环境保护地方性法规和行政规章细化实施，并通过加入国际中有关环境保护规范进行全球化合作），许多法律制度甚至在世界上比较也较为先进。

但是接连发生的大量生态环境污染的案件显示出我国环境法律制度还不能有效回应生态环境不断恶化的现实，无法有效解决日益严峻的生态环境问题，从而凸显了我国环境法治建设的不足。

总体看来，我国生态文明法治建设的不足主要表现在以下几个方面：

（一）环境基础法规陈旧，不能完备的体现新时期的生态文明和美丽中国的建设理念

从目前我国的环境法律体系来看，大部分环境保护基础法规都过于陈旧，并未与时俱进的进行修改或修订。以《环境保护法》为例，作为我国生态环境保护的一部基本法，其正式颁行于1989年，但该法立法理念和目标既不包括科学发展观，也不包括生态文明建设的内容，更不用提涵盖最近提出的美丽中国概念，因而很难符合生态文明建设的要求。

根据《环境保护法》第一条的规定，环境保护法的任务是：“保护和改善生活环境和生态环境，防止污染和其他公害，保障人体健康，促进社会主义现代化建设的发展”。[ 参见1989年12月公布《中华人民共和国环境保护法》第1条，见中华人民共和国中央人民政府网站http://www.gov.cn/ziliao/flfg/2005-08/05/content_20923.htm]从中不难看出，环境保护法更偏重于污染防治而非对生态资源环境进行综合性保护，从法律条文来看，很难体现出在发展循环经济、走可持续发展之路的过程中建设发展生态文明的理念。

此外，由于制定年份久远，《环境保护法》还留有计划经济的痕迹，缺少从资源、生态环境问题产生的现实根源——即社会生产方式、消费方式等方面对人们的生产生活行为进行规制，因而，很难承担起生态保护基本法的重任。

（二）环保法律体系之间关系不明确，存在不统一，不协调，不易衔接适用的问题

虽然我国环境保护法律数量庞大，但各法律、法规之间在立法理念和立法内容等方面并不统一协调。而这一现状，直接导致了执法者执法标准不一，执法结果矛盾的后果，在很多情况下甚至出现执法管理主体不明或者缺失的现象，很大程度上弱化了法律的现实效果。

仍以《环境保护法》为例说明，从环保法的立法目的和与其他环保法规的关系来看，立法的本意是将其作为生态保护的基本法看待。但实际上，《环境保护法》却是由人大常委会通过，而非全国人民代表大会制定的，这就使得该法在先天上很难起到承接宪法，启带下位法规的作用。此外，由于许多环保特别法或地方法规只针对当时当地的情况，匆忙制定，没有考虑到法律之间的相互衔接和协调，使得很多生态保护的法律空白难以凸显，更是加剧了在生态保护司法中法律缺失或适用不明，司法判决不一的杂乱后果。

（三）环境保护法律法规原则性宣示性规定较多，具体行为规范或处罚细则较少，使得法律法规可操作性较差

环境保护法作为调整生态环境保护社会关系的法律，应当与生态科学技术相结合，体现生态科学规律的要求，从根本上说，其实际上本该是一部生态环境科技与法相结合的法律。因而，针对不同的生态环境状况应当有不同的处理和规制细则。从这个角度来看，环境保护法规应当更加具有可操作性和适用性。

但是我国环保法规大多是原则性的规定行为界限，宣示性的表明生态保护的立场。这就造成很多情况下，生态环保执法的随意性大，标准不统一。以环境法律责任认定为例，法律虽然规定了违反环境法的行为结果是承担行政、民事和刑事责任。但是对具体责任内容的界定，责任主体的认定，承担何种形式的责任，以及承担多少程度上的责任都没有细化规定。这就导致许多生态污染纠纷或事件难以得到有效和圆满的处理，甚至更加激发了新的问题和矛盾。

（四）环保执法机构和执法主体不明确，缺乏相互协调合作，执法能力不足

由于法律法规的不足，执法主体不明确，执法机构设置也未必科学合理，再加上执法队伍本身能力和素质的局限，我国环境法规在执行过程中往往缺乏权威性。

例如近期广受关注的“天津大港东方白鹳被毒杀”事件[ 参见相关报道《天津大港东方白鹳遭毒杀 评:建设美丽中国任重道远》人民网，网址：http://society.people.com.cn/n/2012/1121/c1008-19649283.html]，就充分凸显了我国生态保护执法主体的设置缺陷。人员配备不足，资金短缺加上监管设备落后，使得濒危的野生动物难以受到充分的保护。而执法部门遏制不利，地方管理部门监管缺位等等更是造成惨痛事件的重要根源。

四、生态文明法治的具体制度改进

针对上文提出的众多生态文明法治建设不足，在十八大将我国生态文明建设提到新高度的新形势下，如何完善生态文明法治建设，使法律体现充分体现生态文明建设和美丽中国建设新理念，让法治切实成为生态环境保护和生态文明建设的有力保障，是法律工作者应当直面并研究解决的问题。对此，基于有限知识，提出如下建议，权作抛砖引玉，仅供参考。

（一）明确生态文明法治建设的价值理念，扩充环保法律规范范围，提高全民生态文明意识

“在现代化的语境之下，法治已经不再仅仅是一种治理方式，在其背后蕴涵着一定的价值选择观念。法律作为一种文明的表现形态，其背后也深深隐藏着人们的人性观、理性观以及社会观等价值观念。”[ 引自《生态文明与我国法治建设的价值取向》姚贝，载于“北京林业大学学报（社会科学版）”，2011年12月，第10卷，第4期]

在生态文明建设日益重要的今天，规制生态环境保护的法律决不能像工业文明初期那样过分的强调个人的自由和意思自治，而应更加侧重于对秩序的规范和对社会正义的实现。因而，我国在修订现有法律法规或制定新的法律法规时，应将生态文明建设的理念贯穿于中，通过加强对环境责任的追究、对环境侵害行为的惩罚，来捍卫社会整体的生态利益，保护当代和后代人类的共同生态环境，从而实现社会的整体正义。

在明确生态文明法治建设的正义价值取向前提下，要更好的体现生态文明的价值理念，还应该扩充我国环保法规的规范范围。在坚持事后查处惩罚侵害生态环境行为的同时，兼顾对造成生态环境破坏的源头进行规范。可以通过对资源保护和节约利用制度的建立最大限度的保存现有生态资源；通过对某些容易侵害环境的领域预设准入门槛减少环境污染等等。总之，通过法律的规定和实施，实现 “事先预防、事中监督、事后惩处”的全方位生态保护法治体系。并通过加强公民或民间公益组织的监督权利，提高全民参与生态文明建设的意识水平和热情。

（二）修订并理顺各法律法规之间的关系，明晰法律法规适用范围和顺序

在修订整理现有生态保护法规时，仍应坚持现有的环境法律体系，即以宪法为总领，以《环境保护法》为基本法，同时以特别法为补充，并因地制宜的适用地方法律法规。

但是，在修订和整理的过程中要注意以下几点：1、在宪法中加入生态文明建设和美丽中国建设的内容，通过原则性理念的宣示，为下位各法律法规提供宪法性基础；2、由全国人大通过新的《环境保护法》，弥补现有环境法的先天不足。新的《环境保护法》应当涵盖生态文明建设的各阶段的内容，便于其统领涵盖下位法律法规。同时，制定法条时，通过转引等立法技术，使环境法和刑法、民法、行政法等同位法律相互衔接；3、整理现有环境保护单行法律，及时填补法律尚未规制的空白领域。同时，在地方法律法规时，要统一于环境保护基本法的价值理念、原则和规范之中。但是应当因地制宜，根据本地区实际情况进行相应调整，并通过地区合作立法等方式，加强地区间法治的衔接和协作。

（三）细化法律法规条文，明确权利义务，加强法律的适用性和操作性

在修订原有法律法规和制定新的法律法规时，不能再沿用原有的宣示性的原则规范，而应根据常年的具体实践经验和教训，细化法律规范条文。具体可以表现在：明确公民参与生态文明建设的权利；明确环境侵权的责任主体确定，责任认定和追究的程序和标准，责任承担的方式和范围；明确执法主体的确定，执法的程序、方式和职权范围等等。总之，通过对公民、组织和执法部门权利义务和责任的明确，加强生态保护法律法规的可操作性和适用性。

此外，可以通过环境侵权公益诉讼制度的建立，将许多环境侵害案件更好纳入环境司法的规制和保护范围。

（四）明确执法机构主体，加强执法主体的执法能力

对环境执法主体的确认，可以通过对环境监管、诉讼和审判的角度进行区分和明确：在环境监管方面，由环保部及各级环境保护部门负责，其职权包括对各类生产生活活动进行事前的监督，对可能侵害生态的领域通过行政许可设置准入门槛，同时对各类生产项目和企业行为进行跟踪监督，并对违反规章的行为进行查处；在环境诉讼方面，在确认被环境侵权的民事主体起诉权利的同时，应当允许社会公益组织提起公益诉讼，或有人民检察院代表国家提起公益诉讼；而环境案件审判则由各级人民法院负责。

在明确各执法机构主体前提下，要注意各执法机构间的协调和合作。因为，生态环境是彼此联系的整体，很多侵害生态的案件涉及地域范围很广。对此，可通过地域间执法机构的协调合作来进行规制。

此外，在明确执法主体并注意分工协作的前提下，还应同时加强生态文明建设相关知识和法律法规的普及学习，提高执法队伍的能力素质和执法修养。

生态文明和美丽中国建设目标并非一朝一夕就能达成，它需要全民的参与，并持之以恒的坚持。同时，生态文明和美丽中国建设目标的实现也是一个系统工程，它需要经济、政治、文化等各方面制度建设的相互配合，在此过程中，法治为生态文明和美丽中国建设提供了制度上的保障。构建符合现代生态文明和美丽中国建设理念的法律体系，要明确其保障社会正义的价值理念，协调各法律法规之间的相互关系，加强法律规范的操作性和适用性，并加强对法律的执行和贯彻。总之，通过法律规定和法律规范的严格实施，提高全民生态文明建设意识和素质，促进生态文明和美丽中国建设的全面发展。