领会新要求  研究新举措  开创新局面

“十八大”报告充分肯定了过去五到十年我国经济社会发展取得的历史性成就，也清醒指出了发展道路上依然突出的深层次问题，并对如何把握机遇和应对挑战指明了方向、明确了重点。对于土地整治系统而言，“农业综合生产能力提高，粮食连年增产”、“生态文明建设扎实展开，资源节约和环境保护全面推进”等是对我们近年来深入推进土地整治工作、加快建设高标准基本农田的肯定和褒奖，而“农业基础依然薄弱，资源环境约束加剧，制约科学发展的体制机制障碍较多”等则提醒我们土地整治工作仍需进一步持续深入开展。为切实贯彻落实“十八大”会议精神，我们要深刻领会“十八大”报告对土地整治工作提出的新任务和新要求，深入研究持续推进土地整治工作的新思路和新举措，奋力开创土地整治工作的新局面和新未来。

一、“十八大”会议明确了土地整治工作的新任务、新要求

（一）推动城乡发展一体化要求进一步夯实土地整治平台。近年来，土地整治工作坚持服务“三农”导向，各地通过推进农用地整治，改善了农业生产条件，拓宽了农民增收渠道。2003年以来，随着大批土地整治项目的开工建设，全国农业生产机械化水平提高20余个百分点；仅“十一五”期间，全国土地整治就惠及9100万农民，项目区农民人均年收入增加700余元。同时，各地积极探索农村建设用地整治和城乡建设用地增减挂钩等工作，引导财政资金和民间资本投入农村开展综合整治，以及通过挖潜集体建设用地并将结余指标调剂到城镇而获得返还收益，既改善了农村村容村貌和生产生活水平，还推动了农村城镇化进程、促进了县域经济发展。仅“十一五”期间，国家就直接投资2390多亿元整治低效、废弃农村建设用地约300万亩；全国农村完成拆旧227.5万亩，复垦还耕148万亩，平均节地率达到40%，节约的92万亩指标按规定用于基础设施、工业集聚区和新城镇建设。土地整治工作近年来逐步搭建了统筹城乡发展平台并且成效初显，但较之“十八大”报告提出的“加快发展现代农业”和“加快完善城乡发展一体化体制机制”等要求仍有不小差距，进一步夯实农业现代化基础以及促进城乡要素自由流动和公共资源均衡配置应该成为新的追求目标。

（二）推进生态文明建设要求土地整治发挥更加重要作用。2001～2010年间，全国土地整治补充耕地4200多万亩，超过同期建设占用和灾害损毁耕地面积；建设用地整治广泛开展，全国节约集约用地水平持续提高，单位GDP建设用地降低41%。土地整治在探索走出不以牺牲农业和粮食、生态和环境为代价的科学发展之路方面成效显著。同一时期，高标准基本农田建设日益受到高度关注，仅“十一五”期间，全国就建成高标准基本农田1.6亿亩，种植农田防护林2.75亿株，新（修）建沟渠171万公里、田间道路120万公里，在提高农业生产要素利用效率、增强农业生产抗御灾害能力的同时，也优化了农田生态景观，项目区普遍呈现“田成方、林成网、路相通、渠相连”的用地格局。另外，各地在推进土地整治工作中，综合运用工程、生物等措施，着力修复、提升土地生态功能。“十一五”期间，各类土地整治工程通过开展坡改梯和实施坡面防护建设等治理水土流失面积2176万亩，推进工矿废弃地复垦率从10%提高到15%。土地整治已经成为推动生态文明建设的重要举措，但较之“十八大”提出的生态文明建设目标特别是建设美丽中国要求，尚需在促进国土空间开发格局优化、推动资源利用方式根本转变和加大自然生态环境保护力度多方面扮演更加重要角色。

（三）健全制度体系要求土地整治加强体制机制法制建设。近年来，随着土地管理制度改革不断推进，土地整治工作按照“把权力和责任放下去、把服务和监管抓起来”思路，逐步形成“部级监管、省级负总责、市县组织实施”管理体制，集中统一、全面全程的监测监管体系建设加快，国土与相关部门协调合作、部省密切配合与上下联动、公众参与和农民认可的工作机制初步建立。此外，通过加快构建财政转移支付制度、完善新增费分配使用办法，以及加大支持基本农田保护和补充耕地重点地区支持力度等，在统筹兼顾的同时做到了重点突出，确保了相关地区土地整治目标任务的顺利完成；通过激励地方探索实行灵活多样的土地整治实施方式，以及引入社会资本、民间资本参与土地整治，推动了土地整治因时因地制宜和顺畅推进。相关体制机制的逐步建立增强了土地整治工作的发展后劲，但相对“十八大”报告提出的“加快形成符合科学发展要求的发展方式和体制机制”、“构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系”、“加强生态文明制度建设”等要求而言，制约土地整治工作科学发展的体制机制障碍目前仍然存在、改革创新困难尚存，而法制建设滞后更是严重影响了土地整治工作持续健康发展。

二、土地整治工作落实“十八大”会议精神的新思路、新举措

（一）持续深入推进土地整治，不断夯实统筹城乡发展平台。要不断夯实以土地整治为主要内容的统筹城乡发展平台，促进城乡土地要素自由流转和公共资源均衡配置。一要加快推进高标准基本农田建设。以分解落实8亿亩高标准农田建设任务和参加编制全国高标准农田建设总体规划为契机，以500个高标准基本农田示范县建设为抓手，加快推进市县级土地整治规划编制实施工作，指导地方编制实施高标准基本农田建设实施方案，加强日常指导和督促检查，确保完成今年1亿亩建设任务。二要加快推进重大工程示范省建设。加强对“土地整治重大工程和示范省建设推进会”各地经验的总结提升，督促在建重大工程和示范省建设加快进度，做好验收准备和年度评估，同时，积极谋划新一轮土地整治重大工程，做好新申报项目评审论证工作。三要有序化推进城乡建设用地整治。稳妥推进农村建设用地整治，积极开展城镇工矿建设用地整治，规范实施城乡建设用地增减挂钩，在保护生态环境前提下，合理开发利用低丘缓坡与戈壁荒滩等未利用地，优化城乡用地格局，促进实现土地要素城乡之间合理流动和经济社会发展成果城乡共享。

（二）深化拓展土地整治内涵，积极打造建设美丽中国平台。近年来，土地整治内涵已从单纯的农用地整治转变为涵括农用地、农村建设用地和城镇建设用地的综合整治，从零星分散开展转变为集中连片、整村整乡推进，从主要补充耕地转变为兼顾增加耕地数量、提高耕地质量、改善农田生态、推进农村建设、增加农民收入和统筹城乡发展。“十八大”报告针对当前资源约束趋紧、环境污染加重和生态系统退化的严峻形势，把生态文明建设放在突出地位，明确提出要“努力建设美丽中国。为此，我们要在大力推进生态文明建设过程中进一步深化拓展土地整治内涵，积极打造建设美丽中国的基础平台。当前亟需从提升资源环境承载能力、优化国土空间开发格局、提高资源开发利用效率、加强自然生态环境保护，以及优化提升生产生活条件等角度入手，促进土地整治工作向国土综合整治领域延伸和发展，特别是要加强土地整治与低丘缓坡利用、戈壁荒滩开发、城镇“三旧改造”、海域环境整治、生态屏障建设、受损生态修复等有机结合，促进形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式，从源头上扭转生态环境恶化趋势。

（三）统筹协调区域土地整治，着力优化国土空间开发格局。要按照人口资源环境相均衡、经济社会生态效益相统一原则，统筹区域土地整治，促进形成科学合理的国土空间开发格局。一要落实区域发展总体战略推进差别化土地整治。东部地区要积极开展城乡建设用地整治，积极探索土地整治新机制；中部地区要加强田、水、路、林、村综合整治，稳步提高粮食综合生产能力，保障科学发展用地需求；东北地区要大规模开展基本农田整治，加大资源枯竭地区土地复垦力度，积极开展旧工业区整治；西部地区要推广生态型土地整治模式，加强坡耕地整治。同时，要加大对老、少、边、贫地区土地整治扶持力度，加强基本口粮田建设，促进发展特色农林牧业。二要适应主体功能区建设要求加强土地整治管控。优化开发的城市化地区要积极开展城镇工矿用地整治，大规模开展基本农田整治；重点开发的城市化地区要大力推进田、水、路、林、村综合整治，促进人口集中、产业集聚、用地集约；农产品主产区要强化耕地保护，大规模建设旱涝保收高标准基本农田；重点生态功能区要积极开展坡耕地整治，实施土地生态环境整治示范工程。

（四）协调开展生态环境整治，切实加强自然生态系统保护。要在加强协调土地整治与生态建设、降低土地整治对生态环境破坏的同时，加大生态环境整治力度，促进保护和形成良好生态环境。一要降低对生态环境负面影响。改进农用地整治方式，降低土地平整对地貌形态和天然植被破坏程度，减少对土壤环境、水文状况、局部小气候和生物多样性的不利影响；充分考虑土地资源适宜性和生态环境影响，科学合理开发利用未利用地资源。二要加快推进土地复垦工作。加大历史遗留损毁土地复垦力度，“十二五”时期历史遗留损毁土地复垦率要达到35%以上；全面实现生产建设活动新损毁土地复垦，加快推进矿山生态环境治理修复和绿色矿山创建；及时复垦灾害损毁土地，促进灾害易发区生态环境建设。三要针对性开展生态环境整治。配合实施重大生态修复工程，推进水土流失、荒漠化、石漠化、盐碱化、沙化、污染等不同类型土地退化的综合治理，以流域为单元推进水土环境综合整治，以及要结合海洋功能区划加强海域环境综合整治等，切实增强生态产品生产能力和保护生物多样性。

（五）深入推进政策制度创新，完善土地整治体制机制法制。在总结提升实践经验基础上，加强政策研究和制度供给，加快形成符合土地整治科学发展要求的体制机制。一要进一步健全土地整治管理体制。加快调整完善各级国土资源部门土地整治管理职能，按照国家监管、省级负总责要求，建立健全职责明确、各有侧重、上下联动、监管和实施有力的管理体制。二要进一步健全土地整治工作机制。加快建立“政府主导、农村集体经济组织和农民为主体、国土搭台、部门参与、统筹规划、整合资金”的工作机制，构建政府及相关部门共同推进的责任制度，充分尊重人民群众的主体地位，引导和规范社会力量。三要加快完善农用地整治激励机制。加大中央和地方财政转移支付力度，构建区域补偿机制，完善新增费分配制度，资金分配和项目安排重点向500个高标准基本农田示范县倾斜。四要加快完善土地整治监管制度。升级完善农村土地整治监测监管系统，将高标准基本农田建设作为重要指标纳入监测监管，探索建立权威数据指标体系和发布制度，定期编制监测监管分析报告。五要积极推进土地整治法制建设。适应土地整治工作需要，加快推进土地整治条例研究编制工作，巩固强化土地整治法制基础。