西北土地督察工作面临的新形势

近年来，西北地区呈现经济增长高位、用地需求高涨、土地违法高发的“三高”特征，土地供需矛盾、粗放用地矛盾、土地违法易发高发矛盾、土地权益矛盾等四个方面的矛盾更加突出。十八大、中央经济工作会议、部党组务虚会都已开过，对土地督察工作特别是西北土地督察工作带来哪些新的影响呢？在这里谈谈个人的认识和体会。

一、从经济增速看，呈现“西快东慢”

当下，国家的经济增长率出现阶段性下降，西北各省区迎来阶段性上升。专家预测，经过30年的高速增长，我们国家的经济已进入到中速增长阶段，没必要过度悲观，人为地再推高增长率，更重要的是做结构调整，做更长远打算。未来20-30年，我国将处在中速增长时期，即GDP增长在6%-9%之间。（中速增长是指GDP增长率在6-9%之间，增长在9%及其以上为高速增长。）2011年全国GDP增长为9.2%，2012年前三季度为7.7%，预计2013年为7.5-8%左右；西北五省区2010年GDP增长在10.6-15.3%，青海涨幅最大；2011年在12-13.9%，陕西增幅最大，整体高出2.8-4.7个百分点。今年前3季度，增长11-12.7%，大大高出全国平均水平。从发展趋势上判断，西北整个“十二五”期间都会处于快速增长时期。甘肃的情况十分有代表性，小康实现程度全国倒数第5，王三运书记最近表示，“经测算，我们要与同全国同步进入全面小康，未来几年GDP增速按现价算要达到16%以上。”恰恰是全国的1倍。甘肃正在开展新建项目观摩活动，今年看新不看旧，明年看大不看小，后年看高不看低。兰州新区获批后，兰州市政府近期下发《关于扩大投资促进经济较快增长的意见》，确定到“十二五”末，固定资产投资要达到1万亿，年均增长57.57%，安排项目1275个。西北的快速发展，与其投资拉动作用大、经济基数小、外贸依存度低等因素相关，基础设施、制造业和城镇化是西北发展的三大动力。总体来看，经济增速“西快东慢”的格局已经形成，在我国未来中速高速增长时期，经济的增长点也在西部。

二、从城镇化程度看，呈现“东高西低”

最近中央经济工作会议提出来，城镇化是扩大内需的最大潜力所在，着力提高城镇化质量，有序推进农业转移人口市民化。2011年全国城镇化率51%（这是按城镇常住人口算，若按城市户籍人口算，也就在35%左右），西北各省区是37-49.8%（甘肃最低，宁夏最高），相差1-14个百分点。实际的城镇化率还很低，潜力很大。新型城镇化和过去的城镇化有两个不同，一是城镇化和市民化同步推进。让农民真正成为市民，真正的城镇化率也应当是户籍人口的城镇化率。过去讲土地的城镇化快于人口的城镇化，今后应是城镇化和市民化同步。第二个不同，就是土地利用方式上的。过去政府主导的城镇化，靠大量的土地投入，投资投入，包括土地抵押融资支撑的城镇化，摊大饼，不断扩大城市规模。土地收益是城镇化的重要资金来源。这其中涉及到征地制度，征地成本低，运用这个土地差价支撑，非常浪费地实现城镇化，造成土地财政、群体性事件等问题。当前，征地制度改革是重点，提高补偿标准是趋势，让农民分享城镇化发展的成果是要求，过去那种摊大饼式的城镇化已经难以为继。推进城镇化的过程，也是土地优化利用的过程，这其中，最重要的是土地资源的集约利用。比如，云南的城镇上山，甘肃、宁夏利用未利用地开发工业园区，就是转变土地利用方式的探索。陕西、宁夏推进工矿废弃地复垦利用、“三旧改造”试点，也是城镇化向“内”挖潜的举措。新型城镇化、工业化的一个题中之义，就是要处理好与资源环境生态的关系，走节约集约发展之路。

三、从生态文明建设角度看，西北地区“位重责重”

所谓“位重责重”，就是讲西北在全国生态安全地位重要、生态文明建设责任重大。在十八大报告中，生态文明建设独立出来，国土资源工作作为其重要领域，在报告中的分量有所加强，地位有提升，内涵更丰富。

一是更加重视耕地的生态保护。十八大把完善最严格的耕地保护制度作为生态文明制度建设的重要内容，要求我们不仅从保障粮食安全的需要保护耕地，更要从建设美丽中国的需要保护耕地，更加注重耕地质量和生态效应。西北优质耕地少，山旱地多、中低产田比重大，生态环境脆弱，耕地质量差，尤其需要重视这一条。今年国家土地督察机构开展耕地占补平衡专项督察，我去了甘肃庄浪，这是全国第一个梯田化模范县，几十年开展以梯田建设为主的土地整治，整治后的山川样貌，用他们的话说，“沙棘戴峁顶、梯田缠山腰、刺槐封沟底、坝库锁沟道”，发挥了很好的生态保护作用。这些生态环境脆弱区特别重视强化生态保护和修复。推进生态型土地整治是未来的趋势，要使土地整理向土地综合整治转变，为生态文明建设发挥更大作用。今年徐部长在部党组务虚（扩大）会上讲，“要加强对耕地红线的管控性保护、建设性保护和激励性保护”。西北各省都有土地整治重大工程，建设性保护是西北优势，也为全国稳定耕地面积作出重大贡献，今后应加强耕地激励性保护，把国家、地方、民众三者的耕地保护积极性都调动起来。

二是更加强调节约集约。土地督察机构要把“节约集约用地的积极促进者”的角色定位放在更突出的地位。有几个抓手：第一，发挥地方党委政府推进土地节约集约利用的主体作用，建立政府节地目标考核制度，加强对政府节地责任的督察。第二，完善节约指标标准体系。西北省区发展阶段特殊，从西北特点出发，按照“差别化”的原则，督促地方制定完善节约用地标准。第三，宣讲，扩大社会共识。讲节约集约，重点是大部门、大企业、开发区，像铁路、交通、水利、能源等部门或企业，针对他们加大宣讲力度。第四，强化激励机制。开展节约集约模范县创建活动，进行用地指标奖励等。

三是未利用地开发要更加重视生态保护。像嘉峪关把城市建在戈壁上、张掖整理湿地资源，都是保护生态环境的典范。在徐部长“关于西北未利用地开发利用调研情况报告”上，李克强副总理批示：“科学合理利用戈壁荒滩对破解西北地区土地制约和保护生态环境有重要意义。”——从正面肯定开发未利用地保护生态。温家宝批示：“要科学规划，重视水资源合理利用与生态平衡。”——从反面防止未利用地开发破坏生态环境。一正一反，相辅相成，都特别重视和强调生态环境保护在未利用地开发利用中的重要性。如兰州市未利用地大规模开发，要加强其对生态环境影响的调查评价。

十八大丰富了“双保”工作的内涵，要求我们从更高层面、更深层次来看待“双保”。比如说维护农民土地承包经营权、宅基地使用权和集体收益分配权，比如改革征地制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例等，这都是维护群众权益的内容，是“保民生”。在大“双保”之下，实际包含着保发展、保红线、保生态、保民生四方面内容，后两者的价值需要得到更多的重视。