善用经济手段 约束激励并举 健全完善耕地保护长效机制

党的“十八大”向全国、全党发出了全面建成小康社会的总号召，描绘的蓝图宏伟壮丽、激扬人心。“五位一体”的整体布局，指引的方向旗帜鲜明，提出的要求明确清晰。大力推进生态文明建设、优化国土资源开发格局、给农业留下更多的良田，是对耕地保护工作的总要求，是我们当前和今后一个时期的核心任务。

解放思想、实事求是、与时俱进、求真务实，是科学发展观最鲜明的精神实质，是我们革弊鼎新、开拓创新，解决前进中的困难和问题的思想武器。面对新形势、新要求、新任务，首先需要审慎检讨以往的做法，查找机制、体制、制度等方面的不足，勇于实践、勇于变更、勇于创新，谋划发展新思路、构建发展新制度。

一、亟需破除的困局

长期以来，国家对耕地保护采取的政策可谓越来越严格，实行的措施越来越有力，运用的手段越来越先进，在“守红线”、“建红线”两方面都取得了有目共睹成效。但毋庸讳言，我们依然面临着诸多的压力和困难，机制不灵、制度效果不明显的问题还很突出，甚至存在严重的困局。

困局之一：地方政府竞相低价卖地，土地粗放浪费严重。政府作为人民的受信托者，花公共财政一个单位的钱理应产出相应的一个单位的成效，但在一些地方，我们的干部心情浮躁、急功近利的行为较为突出，热衷于“卖地、举债”搞形象工程，热衷于追求经济“量”的所谓高增长。往往是花1块钱做1块钱事情的好方案少有人选择，花4块钱做2块钱的事情的方案选择人居多。典型的例子是，目前不少地方领导为了营造投资“洼地”，往往大都希望自己卖出的产业用地价格越低越好。这就造就了多占地的主观、客观势能越来越大。而企业为了达到以地牟利、以地转移投资风险的目的，往往在计划投资的项目中大量 “注水”，虚报投资额度和用地总量，尽可能地以低价多拿土地，高价评估，再通过抵押贷获取银行资金，造成国有土地资产大量流失。这是产生土地需求“旺盛”但土地利用粗放、浪费、闲置“怪圈”的主要原因。

困局之二：农民种粮收益低下，耕地非农化趋向明显。对于农民个人或地方政府而言，对耕地保护的重视程度主要受其自身生存状况和发展需要决定。国家限制了耕地的发展权，农民只能通过种粮获取收益，而没有对耕地保护主体给予合理的补偿，导致耕地的所有者、使用者承担了全部的保护成本，造成了社会的不公正，客观上影响耕地保护制度的效力，从而导致农民和地方政府保护意愿不强或执行不力，难以真正实现国家意愿。据《2010年山东省粮食作物成本效益分析》，山东省内13个小麦、玉米成本基点县的小麦、玉米每年亩均纯收益分别仅为244.14元、218.84元，而农民劳作时间跨度在半年以上。粮食比较效益低下，已成为耕地非粮化甚至非农化的重要内在驱动，对耕地保护形成了巨大冲击。

困局之三：耕地重用轻养严重，耕地质量建设与保护亟待加强。没有质量保证的耕地“红线”是不牢靠的“红线”。目前，我国耕地质量等别状况总体偏低。根据全国农用地分等结果，优、高等地仅占耕地总面积的33%。真正属于旱涝保收的高标准良田不足1/3，耕地必要设施的缺乏,现代农业组织形式和生产方式就难形成，更难以谈得上农业企业化、规模化、专业化。农业效益不佳，诱导了农业投入短期行为的产生。一个明显的例子就是，农民并没有对本应视为“命根子”的土地进行科学有效的养护，造成了质量不断下降。多项调查表明，作为我国大粮仓的东北地区，坡耕地的黑土层厚度已从上世纪六七十年代的80厘米至100厘米减少到现在的20厘米至30厘米，土壤有机质含量由12％下降到1％至2％，85％的土地处于养分亏缺状态，黑土地面临着不断消失的危险境地。农业的后续发展堪称岌岌可危。

困局之四:“农民穷、民工荒”同时并存，农村集体土地产权制度亟待完善。由于生产条件的变化，城乡之间生产资料与劳动力配置关系出现了明显的失衡。这样，一方面，在农村这头人均土地面积逐步减少、劳动力剩余不断增多、农民增收难，迫切需要进城寻求二、三产业的发展机会；另一方面，城市化、工业化的进程不断加快，城市各项生活服务与生产经营也迫切需要大量的人力资源。

二、思考

放眼世界，能实现耕地资源合理开发利用的国家，除了运用有效的法律、行政手段外，无不重视采取价格杠杆和税费调节等经济手段，让耕地保护者有合理的经济利益，让耕地的占用者付出必要的经济代价。以往的经验表明，如果继续“重法律制度管控、轻经济政策约束激励”，仅仅依靠法律和行政手段，其现实效力将是有限的。

首先，保护耕地是国家出于保障粮食安全的战略行为，理应由国家承担保护耕地的必要成本。要达到政府与农民之间保护意愿和保护效果的统一，在法律和行政措施无法完全实现国家战略目标的情况下，就有必要创新有关经济手段，促进保护措施的多元化。

二者，实现均衡发展是国家的基本责任，必须给予保护耕地任务重的地区必要的财政支持。对于以生产粮食为主的地区而言，耕地保护量大、任务重，他们为保障国家粮食安全做出了很大贡献的同时，收获的经济效益却相对低下，发展的冲动和经济的诱惑是他们决定耕地保护意愿和耕地使用方向的主要因素。为此，产生种地不如“种房子”、“保护耕地就是保护落后”的错误认识，缺乏保护耕地的主动性和积极性也就不难理解了。而对经济发展快的地区，由于占用耕地没有付出相应的高成本，大手大脚使用耕地也就不可避免。

第三，农民和基层政府是耕地保护的主体，理应获得必要的经济补偿。目前我国农户的户均农地规模为0.5公顷,相当于欧盟的1/40，美国的1/400。人均农业资源不足的现状决定了我国农业小规模生产的特性。而小规模农业一方面面临着与世界主要农产品出口国的直接竞争，另一方面还承担着保障国家粮食安全以及数以亿计的小规模农户生计安全的重任。国际上通行的做法是对农业的补贴。如日本的农业补贴对于农民来说优惠很大，农民收入的６３％来自政府的补贴，日本政府对农业每年补贴的总额高达４万亿日元以上。对于我们国家来说，给予农业合理的支持和保护，对这些保护耕地的地区和农民给予一定的经济补偿，显得尤为急迫和必要。只有这样，才能确保国内粮食的基本自给，也才能在全球一体化的背景下实现我国农业的可持续发展。

第四，在加快城市化、工业化发展的重要阶段和有利契机，理应建立一个合理机制促进耕地资源的合理利用、农村人口有序流向城市。联产承包责任制下，赋予农民的仅仅是承包经营权。土地使用权无法流转，土地资源整合困难多，现代农业组织形式和生产方式难形成，农业企业化、规模化、专业化、规范化难于实现。且现行的制度设计对农村人力资源向城市的流动给予种种限制。根据《农村土地承包经营法》有关规定，“承包期内，承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的，应当将承包的耕地和草地交回发包方。承包方不交回的，发包方可以收回承包的耕地和草地”。这样，农民如果举家迁入城市，就必须破釜沉舟，放弃在农村仅有的土地权利，去一个全新的环境白手起家，具有很大的生活、生存风险。所以选择“留守一亩三分地”的农民居多，形成了农民劳动力资源大量闲置和二、三产业工人短缺的怪圈。

三、建议

保护好、利用好、建设好、管理好耕地，给农业留下更多的良田，需要地方政府、农村集体经济组织、农民、用地者等耕地的管理者、使用者的思想统一、步调一致。今后的关键的问题是国家要从战略的角度构建一个各方利益均衡的经济约束激励机制。

首先，要用经济杠杆平衡好保资源和保发展。我们必须科学研判经济发展形势，在理性分析现有技术水平和市场需求状况下，以尽可能优化的产业结构形态测算用地总规模，合理安排各个发展阶段的用地，这样既不失经济发展机会，又确实“做到各类建设少占地、不占或少占耕地，以较少的土地资源消耗支撑更大规模的经济增长”，充分发挥每一块地的最大效益，减少耕地资源的大量占用。同时，我们要利用土地价格机制促进二、三产业尽快转型升级，缩短我国进入后工业化时代的进程，将建设用地的峰值控制在合理的规模，确保粮食安全有足够的生产用地和“为子孙后代留下生存发展空间”。

第二，要用经济手段促进地区均衡发展。当前可行的措施是提高占用耕地的“新增建设用地土地有偿使用费”标准和加大国家统筹的比例，以切实解决产业用地市场手段失灵的问题。如果我们能设置阶梯式的新增建设用地土地有偿使用费，提高占用资源多、经济规模大的地区的征收标准和加大国家统筹比例，一则可以抑制企业多占地，达到集约节约的效果；二则增加中央的财力，加大粮食主产区的转移支付，专项用于高标准基本农田建设和保护耕地补偿有利于调动保护耕地的积极性，在降低行政成本的同时能够真正达到保护耕地的目的。

第三，用经济利益引导农民种粮的积极性。要坚持“取之于土、用之于土”、“谁保护、谁受益”的原则，突出对粮食主产区、突出对基本农田、突出对农民个人的补偿，充分调动农民保护耕地的积极性、有效保障他们种粮的应有收益。目前，对农民的直接补助已经“由点到面”，从如四川成都、广东佛山、浙江海宁等的一个地区发展到广东的整个省域范围。对此，必须加大机制研究和制度设计力度，完善补偿机制，逐步加大工作范围。下一步，建议将耕地保护补偿机制作为耕地保护的基本制度，在法律中予以明确体现，确定耕地保护补偿机制的法律地位。

第四，加大旱涝保收高标准农田的建设投入。目前来看，我国耕地保护建设性补偿机制已基本形成了法律制度健全、资金渠道稳定、基础工作扎实、运行机制完善的良好局面，成效显著。我们面临着“十二五”期间“再建成4亿亩高标准基本农田”的重大任务。在以往，土地整治项目运行的做法是“政府主导、国土搭台”，通过公开招投标选择施工队伍。这种做法的弊端是将基层组织排除在外，而国土部门的管理环节多、任务重，揽了太多的事权和财权，效率低下且容易产生腐败现象。有的地方进行了高标准的规划、投入了巨额资金，群众还是不满意。如果我们放眼世界，荷兰、德国等一些国家土地整治开展已经开展了几百年，取得了很好的成效，其成功经验之一就是真正做到了公众参与。如果我们能全面推行以农村集体组织为实施主体的做法，倡导鼓励以补偿的方式，将农村集体经济组织能承担的工程直接交给他们组织实施，让农民“用国家的钱，整自己的地”，就能实现“用较少的钱、办更多的事”。据地方的实践，由工程公司整理的高标准农田1亩要2400元，实行“以奖代补、以补代投”的方式，而由农民自己整理的用不足800元，就可以达到同样的标准，资金的使用效率提高了3倍，杜绝了权力和“工程腐败”。用这种方式组织实施高标准基本农田建设，“十二五”再建成4亿亩旱涝保收高标准基本农田的任务就有望完成。同时，社会效益也大大提高，增加农民收入促进了内需的增加，提高了社会的凝集力，增进了社会的和谐。

第五，明晰健全农村集体土地权能。进一步完善和发展我国农村集体土地权利体系，逐步赋予集体土地的完整产权，包括对土地的永久占用权、使用权、收益权和处置权，并细化设置发展权、典权、地上权等土地权利，让农民取得永久的土地权益，土地使用权可以通过市场机制有序流动、得到合理、有效的配置。加快推进农村土地确权登记发证，强化土地权利救济和法律服务，切实维护人民群众的土地合法财产权益，为农业现代化、集约化、规模化发展提供明晰的产权关系及资源配置的基础条件。这样让农村所释放出的农业人口源源将不断地为工业和第三产业提供劳动力资源，为转方式、调结构赢取宝贵的空间和时间，最终实现农村劳动力、资本、土地资源集约高效配置的良性循环模式。