十五大以来重要文献选编中
中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议
(中国共产党第十五届中央委员会第五次全体会议二○○○年十月十一日通过)
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  中央决定召开这次全国农村税费改革试点工作会议,主要任务是,贯彻党的十五届五中全会、中央经济工作会议和中央农村工作会议关于积极稳妥地推进农村税费改革的精神,总结交流安徽等地农村税费改革试点的经验,研究完善有关政策,部署今年的改革试点工作。下面,我先讲几点意见。
  一、认真总结试点经验,推进农村税费改革
    实行农村税费改革,是党中央、国务院为加强农业基础地位、保护和调动农民积极性而作出的一项重大决策。去年三月,中共中央、国务院下发了《关于进行农村税费改革试点工作的通知》,各级党委和政府对这项工作十分重视,把农村税费改革试点作为增加农民收入,减轻农民负担,规范分配关系,促进农村稳定的一项根本措施来抓。一年来,按照党中央、国务院的部署,中央有关部门和各地积极组织开展农村税费改革试点,做了大量艰苦细致的工作。安徽率先在全省范围进行了税费改革试点,另有九个省(区)选择了部分县(市)进行改革试点,没有进行试点的省份也开展了调研工作,有的还进行了模拟测算。总的看,农村税费改革试点工作进展顺利,取得了初步成效,达到了预期目的。
  一是较大幅度地减轻了农民负担,有效遏制了农村的“三乱”。实行税费改革以后,安徽全省征收的农业两税及附加,比改革前的农业税、农业特产税、乡统筹和村提留减少了百分之二十三点六,加上取消屠宰税和农村教育集资,农民总的税费负担下降了百分之三十一;农民人均负担由一百零九点四元减少到七十五点五元,减少三十三点九元;农民劳均“两工”负担由二十九个减为二十个。同时,省政府取消了各种行政性收费、集资、政府性基金和达标项目五十多种,有效遏制了“三乱”现象。
  二是初步规范了农村分配关系,促进了乡镇财税征管体制改革。实行税费改革以后,农业税和农业特产税归政府,实现了“交足国家的”;农业两税附加和“一事一议”筹资属村集体所有,规范了“留够集体的”;取消各种乱收费,保护了农民合法利益,确保了“剩下都是自己的”。同时,还解决了多部门、多环节收费收税的问题,由财税部门统一征收,实行规范管理,为建立适应社会主义市场经济发展要求的乡镇公共财政奠定了基础。农业税收开始由乡村干部上门催收向农民主动纳税转变,征管方式正在逐步走向制度化、法制化。
  三是完善了村民议事制度,促进了农村基层民主政治建设。实行税费改革后,凡属村集体生产设施、公益事业建设资金和农村“两工”,均实行“一事一议”,由村民民主讨论决定。实行大家事、大家议、大家干、大家管,进一步推进了村民自治和农村集体事务的规范化管理,调动了广大农民参与基层民主政治的积极性。
  四是推动了各项配套改革,促进了农村上层建筑的调整和完善。税费制度改革带动了乡镇机构改革、农村教育布局调整、农村基层政权职能转变和支出结构调整等多方面的改革。“减人、减事、减支”正在各级形成共识,各项配套改革开始启动,有些地方已经初见成效。
  五是改善了党群干群关系,维护了农村社会稳定。税费改革进一步明确了农民的权利和义务,规范了征税行为,提高了征管工作透明度,从源头上遏制了不正之风的滋生,从制度上促进了基层的党风廉政建设。同时,又把乡村干部从催款催粮中解脱出来,减少了基层干部与群众的利益摩擦和矛盾,使他们有更多的精力为农民服务,从而密切了干群关系。
  去年以来,安徽全省和其他一些省(区、市)开展试点的地方,按照中央的要求,从本地实际出发,大胆探索,勇于实践,积累了很多有益的经验,这对于全面推进农村税费改革工作具有重要的借鉴意义。
  一是各级党委和政府高度重视,切实加强领导。这是顺利推进农村税费改革最重要的组织保证。农村税费改革是一项关系全局的改革,涉及方方面面的利益关系,搞好这项改革,必须精心组织,加强领导。安徽省成立了以省委书记、省长为正副组长的农村税费改革领导小组,全省从上到下建立了党政主要领导亲自抓、负全责的领导机构,抽调精干人员集中办公,具体指导,制定方案,认真实施,并及时协调解决改革中出现的各种矛盾和问题,确保了税费改革的顺利推进。
  二是走群众路线,把政策交给基层和群众。坚持群众路线是我们党做好各项工作的一大法宝,也是顺利推进农村税费改革最有效的工作方法。农村税费改革直接关系广大农民的切身利益,把政策交给群众,使他们正确理解改革,真心拥护改革,积极参与改革,使改革成为他们的自觉行动,这是改革成功的基础。安徽省在农村税费改革中,制定了详细的宣传计划,大力开展农村税费改革宣传,向全省近一千三百万农户印发了《致全省广大农民群众的一封信》,在三十五万个村和村民组张贴了《关于开展农村税费改革的通告》,对基层干部进行了分级分批培训,使改革政策家喻户晓。这对干部群众正确地理解和执行政策,加强社会监督,保证政策不走样,起到了很好的作用。
  三是注意研究新情况、新问题,不断完善政策。农村税费改革是一个新事物,没有现成的经验,各地的情况也千差万别。这一涉及各方面利益的深层次改革必然会遇到这样那样的问题。改革政策是否符合实际,改革中遇到的具体问题怎么解决,都要在实践中检验和探索。各地的改革试点方案,都是经过几上几下,不断修改完善之后才实施的。安徽针对改革中遇到的问题,研究制定了二十多个配套文件。实践证明,只有加强对改革全过程的跟踪研究,及时发现问题,总结经验,完善政策,才能保证税费改革健康发展。
  四是处理好各方面的利益关系,搞好配套改革。农村税费改革是对农村利益关系的重大调整,必须统筹兼顾各方面的利益,不能孤立地进行。在确保减轻农民负担这一首要目标的同时,要通过精兵简政、调整支出结构、财政转移支付等措施,保证乡村基层组织能正常运转。因此,加快推进乡镇机构改革、村民自治建设等配套改革,是保证农村税费改革顺利进行和巩固改革成果的关键。
  安徽和其他一些地方试点的实践证明,中央关于进行农村税费改革的决策是完全正确的,是顺民意、安民心的德政之举,是江泽民同志“三个代表”的重要思想在农村工作中的具体体现。改革的政策符合当前农村实际,得到了广大农民群众和基层干部的拥护,是解决农村“三乱”,减轻农民负担,保护和调动农民积极性的治本之策。
  积极稳妥地推进农村税费改革,是今年农村工作中的一项重要任务。中央总的要求和方针是:加强领导,完善政策;扩大试点,积累经验;配套推进,稳步实施,切实减轻农民负担,确保农村税费改革取得成功。考虑到各地情况不同,今年各方面的工作任务又十分繁重,农村税费改革是否扩大试点,由各省(区、市)党委、政府自主决定,中央不作统一规定。各地一定要结合当地实际,认真研究是否具备扩大试点的条件,慎重决策。条件具备的省份扩大试点,这固然好,中央有关部门要及时给予指导和支持;条件暂不成熟的省份,可以继续在少数县(市)进行试点,积累经验,为下一步扩大试点做好必要的准备,这同样是负责任的态度,不能认为是落后,有关部门同样要一视同仁地给予具体指导和大力支持。如果有的地方觉得三年试点时间仍然不够、需要延长的,还可以延长。总之,税费改革必须坚持解放思想、实事求是的思想路线,一切从实际出发,因地制宜。
  二、充分认识农村税费改革的重大意义,进一步明确指导思想
    我国是一个农业大国,农民是我国革命和建设的主要依靠力量,是我们党和国家政权的基础。因此,党和政府历来十分重视农业、农村、农民问题。推进农村税费改革,是党中央、国务院在农业发展新阶段为解决好“三农”问题采取的一项重大举措,是关系农村改革、发展、稳定的大事。江泽民同志和朱镕基同志对农村税费改革作过许多重要指示,国务院也多次研究了这个问题。我们必须从全局和战略的高度充分认识农村税费改革重大而深远的意义。
  第一,推进农村税费改革,是当前农村工作的一项紧迫任务。我国农业发展已经进入一个战略性结构调整的新阶段,农民收入增长缓慢是农村工作中面临的突出问题。不久前召开的党的十五届五中全会明确提出,从新世纪开始,我国将进入全面建设小康社会,加快推进现代化的新的发展阶段,这是中华民族发展史上一个新的里程碑。如果没有农业和农村经济的持续稳定发展,没有农民收入的持续稳定增长,没有占全国人口大多数的亿万农民富裕起来,就不可能实现我国经济和社会发展的第三步战略目标。现在一方面农民收入增长缓慢,另一方面农民负担仍然很重。尽管中央对减轻农民负担三令五申,各级党委政府也做了大量工作,取得了一定成效,但由于种种原因,农民负担重的问题并没有根本解决。据农业部对一百个县的监测调查,二○○○年一些地方的农民负担是增加的,农民人均直接负担的各种税费比上年增长百分之六,其中收费、集资、罚款等增长百分之二十一,农民对此反映强烈。由于农民收入上不去,负担下不来,再加上一些基层干部工作作风方面的问题,使农村出现一些不稳定因素。一些地方屡屡发生的干群冲突和群体性事件,多数是因农民负担过重引起的。农民负担重的问题已经成为影响农村干群关系的焦点,成为影响农村稳定的重要根源。解决这个问题,根本靠发展经济,同时也要采取综合措施,推进农村税费改革,从根本上减轻农民负担。各级党委和政府要充分认识农村税费改革的必要性和紧迫性,按照中央的统一部署,把推进农村税费改革作为一项十分紧迫的重大任务来完成。
  第二,农村税费改革是进一步深化农村改革的重大步骤。农村税费改革是建国五十多年来我国农村继土地改革、实行家庭承包经营之后的又一重大改革。土地改革废除了封建土地关系,使农民拥有了土地这一最基本的生产资料,在政治上、经济上翻了身,唤起了广大农民建设社会主义新中国的热情。家庭承包经营冲破了旧体制对农村生产力的束缚,使农民获得充分的生产经营自主权,极大地调动了广大农民的生产积极性,带来了我国农村的历史性巨变。经过二十多年的探索和创造,农村经营体制已经发生根本性变化,但管理体制改革相对滞后,不适应农村市场经济发展的要求。必须从农村生产力发展的要求出发,继续调整农村生产关系和改革上层建筑。农村税费改革就是通过调整和规范国家、集体与农民的利益关系,充分保障农民的经营自主权和财产所有权,巩固家庭承包经营制度,健全农村市场经济的微观基础。同时,促进农村基层政权按照发展社会主义市场经济的要求转变职能,精简乡镇机构和人员,推进村民自治,完善农村管理体制,使农村上层建筑更好地适应变化了的经济基础。农村税费改革不是权宜之计,也不是孤立的单项措施,在经济上有利于解放和发展生产力,在政治上有利于改善党群、干群关系,巩固工农联盟,维护农村社会稳定。这是深化农村改革的一个重大步骤。
  第三,农村税费改革是保护农民利益,增加农民收入的有效措施。保护农民利益重要的一点就是对农民要多给予少索取,这是我们党在延安时期就形成的处理同农民关系的一个重要原则,现在仍然具有重要的现实意义。当前保护农民利益、保护农村生产力的首要之举是减轻农民负担。这几年农民增收正处在一个比较困难的时期。由于农产品出现阶段性、结构性过剩,价格下跌,对农民特别是粮棉主产区的农民收入影响很大。由于整个国民经济结构处于调整时期,乡镇企业吸纳农村劳动力的能力下降,农民外出务工遇到了新的困难。增加农民收入,根本要靠对农业和农村经济结构进行战略性调整,开辟农民增收的新途径、新领域,但这需要有一个过程。在农民增收困难的情况下,保持农村经济持续发展和社会稳定的一个重要政策思路,就是减轻农民负担,让农民休养生息。现在农民负担一是重,二是乱,这不仅严重损害农民的物质利益和民主权利,而且直接影响农民对土地的投入,破坏农村生产力。从这个意义上讲,减负就是增收,减负才能增收。从国民经济发展的全局来看,要真正扩大国内需求,必须提高农民收入水平和实际购买力,大力开拓农村市场。如果我们能够较好地解决农民负担重的问题,切实增加农民收入,就可以为国民经济持续快速健康发展开辟广阔的市场,提供强有力的支撑。
  第四,农村税费改革是推行依法治国,促进农村社会进步的重要途径。税赋制度是国家分配关系中的重要制度,税赋制度改革历来是调节社会矛盾,促进经济发展,维护社会稳定的重要手段。农村税费改革,不仅仅是解决多收一点少收一点的问题,而且是要用法治的办法,靠制度规范农村分配行为,理顺分配关系。要从实施依法治国,在社会主义市场经济条件下提高农村社会管理水平的高度来看待这个问题。通过农村税费改革,处理好国家、集体和农民之间的利益关系,在农村形成一套科学的体现法制理念的管理机制,不仅使农民能够自觉依法履行应尽义务,明白哪些必须缴,哪些不该缴,而且使干部能够依法行政,懂得应该干什么,不应该干什么。干部和群众都能够依法约束自己的行为,有利于减少干群矛盾,维护农村社会稳定。现在农民负担重,征收行为又不规范,很容易激化矛盾。改革农村税费制度,把农村分配关系纳入法制化轨道,既减轻了农民负担,又明确了农民应承担的义务,还可以把基层干部从收粮收款的困扰中解脱出来。这是正确处理农村人民内部矛盾,改善党群干群关系,保持农村长治久安的根本大计。
  进一步深化对农村税费改革重大意义的认识,明确农村税费改革的指导思想,对于制定正确的政策,顺利推进改革十分重要。这次改革的根本目的是减轻农民负担,规范农村税费制度。对于税费改革的指导思想,去年中共中央、国务院《关于进行农村税费改革试点工作的通知》已有明确阐述,归纳起来就是六个字:减轻、规范、稳定。
  所谓减轻,就是要合理确定农民的税赋水平,从根本上治理对农民的各种乱收费,切实减轻农民负担。这是改革的第一位目标,是农民接受不接受、拥护不拥护改革的关键所在。在改革中必须把减轻农民负担作为基本出发点,收支平衡账要算,但更重要的是要算农民负担帐。江泽民同志指出:“减轻还是加重农民负担,绝不是少拿多拿几个钱的问题,而是保护还是挫伤农民积极性的问题,是促进还是阻碍农村生产力的问题,是增强还是丧失农民群众信任和拥护的问题”。这次农村税费改革,决不能把以前的不合理负担合法化。如果把过去的集资、摊派和各种不合理收费都纳入新的负担范围,变为正税或者附加再向农民征收,改革就走偏了方向。朱镕基同志指出:“要改就要减轻农民负担,换汤不换药,还不如不改”。现在基层干部和农民都希望进行税费改革,但想法并不完全一样,农民盼的是减轻负担,而一些干部想的是收取容易。这个思想问题一定要解决好。
  所谓规范,就是从制度上规范国家、集体和农民之间的分配关系、分配方式。这是将农村分配关系纳入法制化轨道,从根本上遏制向农民乱收费的制度保障。农民负担减不下来,减下来又反弹,一个重要的原因就是税费制度不规范,部门和地方都可以随意向农民伸手。实行税费改革后,农民照章纳税,政府依法收税,“桥归桥,路归路”,双方的权利和义务都有了明确的界定,再也不能巧立名目、搞没有法律依据的乱收费。农业税实行地区差别比例税率,按核定的常年产量依照税率征税,一定几年不变,使农民对收入有明确的预期,财政收入有稳定的来源。征收办法简便易行,缴多少,如何缴,干部和群众心里都有一本明白账。这种制度化、规范化的办法透明度高,有利于干群之间、部门之间相互监督。这次改革,各地一定要在规范上下功夫。
  所谓稳定,就是在减轻和规范的基础上使农民的税赋水平在一个较长时期内保持不变。这里讲的稳定,不仅是税赋制度要长期稳定,不能朝令夕改,而且农民负担总水平也要保持长期稳定,不能随意增加。建国以来,我国的农业税就是坚持轻税原则,长期稳定,增产不增税。税收总额是一九五八年确定的,一九六一年作了调减,此后一直没有变过。六十年代中期,曾有同志提出要增加农业税,当时周总理就说:“你们今天记录在案,我活着的时候,你们不能增加农业税负担,将来我死了以后,你们也不能打农民的主意”。中央之所以强调这一点,主要是想让农民休养生息,使农业加快发展。应当看到,农村达到小康,农民过上比较富裕的生活,农业实现现代化,是全面建设小康社会和整个现代化进程中最为艰巨的任务。因此,轻徭薄赋,让农民休养生息是一个必须长期坚持的方针。各地在制定和实施本地区农村税费改革方案时,一定要认真贯彻这一指导思想。
  三、认真落实和完善农村税费改革试点的有关政策,保证改革健康发展
    政策是群众利益的集中体现,也是我们党领导农村工作的重要手段。农村税费改革试点能不能搞好,从工作上看,关键在能不能把中央制定的有关政策落实好。政策不落实,群众不能从改革中得到实惠,甚至利益受到损害,中央不允许,群众不答应。落实政策,核心的问题是严格按政策规定准确核定农民负担。否则,即使负担减轻了,农民也不会满意,迟早会出问题。过去农民主要是反映负担重,今后可能是大量反映政策不落实。各地要认真落实各项政策,决不能图省事、简单化,更不能糊弄群众。
  农村税费改革试点的主要内容是:一方面,取消乡统筹费、农村教育集资等专门面向农民征收的行政事业性收费和政府性基金、集资,取消屠宰税,取消统一规定的劳动积累工和义务工。另一方面,调整农业税税率,将农业税附加并入新的农业税;按照农业税和农业特产税不重复交叉征收的原则,调整农业特产税政策;改革村提留征收使用办法。中央提出的农村税费改革政策,是在大量调查研究,广泛征求意见,并综合考虑各地具体情况,尽可能兼顾各方面利益的基础上形成的,符合农村的实际,一定要坚定不移地贯彻执行。当然,任何改革方案都要在实践中逐步完善。根据试点中提出的问题,国务院准备再发一个文件,这次会上将提交大家讨论。主要有这么几个问题:
  第一,关于合理确定农业税计税面积、常年产量和计税价格问题。这是具体确定农民负担水平最重要的几个变量。处理得好不好,将直接关系到税费改革的成败。确定农业税计税面积,要按照中共中央、国务院《关于进行农村税费改革试点工作的通知》的规定,坚持以二轮土地承包面积为依据,不搞重新丈量土地。这有利于稳定土地承包关系,也避免引起新的矛盾。我国农村土地面积的情况很复杂,有的按习惯亩,有的按标准亩;有计划面积,还有“帮忙地”等等。重新丈量也很难搞准确,还容易引起新的矛盾。二轮承包面积是农民和政府都认可了的,大多发了土地承包证,具有法律效力。重新丈量等于事实上否定了承包合同的法律效力,对稳定土地承包关系不利。新增耕地或因征占、自然灾害等减少耕地,承包面积发生变化且大多数农民又要求变更的,按照实际情况个别调整,这也要实事求是。
  目前,少数地方为了增加收入,存在高估农业税常年产量,变相增加农民负担的错误做法,农民对此反映强烈,必须坚决纠正。中共中央、国务院《关于进行农村税费改革试点工作的通知》已经明确规定,常年产量以一九九八年前五年农作物的实际平均产量核定。这已经考虑了各年的丰歉因素,不能再定别的标准进行人为修正。具体确定村和户的常年产量,必须自下而上与自上而下相结合。过去村里有统计数据的,可以经群众认可作为依据;过去村里没有统计数据的,要由农民参加评定。评定结果要张榜公布,让大多数群众认可。可以考虑先以村为单位测算出一个平均数,以此为参照,再对农户进行评估和调整。坚决杜绝为增加税费收入,采取高估常年产量、增加农民负担的错误做法。同时,也要防止采取简单确定减负比例,倒算常年产量和农业税税率等不规范的做法。
  合理确定农业税计税价格,也是广大农民普遍关心的问题。有的试点地区计税价格明显高于实际价格,要妥善解决。确定计税价格,要以保护价为基础,综合考虑市场价因素,并保持相对稳定,具体由省级人民政府确定。
  处理以上三个问题,无论采取什么办法,都必须符合实际,得到农民认可。必须按照公开、公正、公平的原则,做过细的工作,不能搞“暗箱”操作,更不能少数人说了算。
  第二,关于调整农业特产税政策问题。从试点情况看,一部分农业特产税由原来的生产和收购两个环节合并到生产一个环节征收,虽然总体上降低了税率,财政减少了收入,但农民得到的实惠却不多,有的还增加了负担,受益的主要是中间经营环节。征收农业特产税还有两个问题:一是据实征收很难做到。农业特产品的生产和流通情况确实很复杂,区别不了这些复杂情况,基层就容易搞简单化,实行摊派征收;二是加入世贸组织以后,农业特产品是我国最有比较优势的,征收特产税,会降低我国农产品的国际竞争力。有的同志建议取消农业特产税,有一定道理,但现在做不到,只能对现行政策作必要的调整和完善。总的考虑是,逐步减少应税品目,降低特产税税率;对某些适宜在收购环节征收特产税的应税产品,可从生产环节改在收购环节征收;要坚持农业特产税据实征收,不能搞简单化、摊派。
  第三,关于逐步取消“两工”问题。按照中央的政策规定,可以一次性取消,也可以分步取消。实行分步取消“两工”的地方,要有一个明确的期限,一般不要超过三年。长期以来,一些地方和部门在安排农田水利等基本建设项目时,投资留缺口,让地方配套,结果许多都以筹资筹劳的方式转嫁到农民头上,成为加重农民负担的一个大口子。“民工建勤”制度是战争时期留下来的,当时非常必要。如果长期让农民无偿出“两工”,既不符合市场经济的等价交换原则,也有失公平,必须改变。取消“两工”后,各级政府要积极采取措施,调整投资结构,加大资金投入,妥善解决生产公益事业、水利工程等修建和维护所需要的建设资金。沿大江大河大湖地区进行大中型水利基础设施建设和维护,所需资金应全部在国家和省级基本建设投资计划中安排;小型农田水利基础设施建设资金,在地方基本建设计划中安排,不能再要求农民出资出劳。今后,无论是哪级政府和部门安排的基本建设投资,都要坚持量力而行的原则,不留资金缺口。除防洪、抢险、抗旱等紧急任务,经县级以上人民政府批准,可以临时动用农村劳动力外,一般不得动用农村劳动力,如果确需动用,也应坚持自愿有偿的原则。
  第四,关于均衡农村不同从业人员的负担问题。由于原来的村提留、乡统筹一部分随地走,一部分随人走,现在全计算到田亩,就出现了负担不均衡的问题。这个问题中共中央、国务院《关于进行农村税费改革试点工作的通知》已有原则规定,可以对没有承包土地的务工经商人员收取一定的资金用于发展村内公益事业。各地情况不同,要不要收、收多少、怎么收,由各省(区、市)自己定。如果要收取,必须按中共中央、国务院《关于进行农村税费改革试点工作的通知》的规定,由村民大会民主讨论确定,收取数量不能超过原乡统筹和新的农业税附加的负担水平,并确保用于村内集体公益事业,不得平调。
  第五,关于解决村级三项费用开支问题。很多地方反映,实行税费改革后,村干部报酬、村办公经费、五保户供养经费存在一定开支缺口。解决这个问题,首先要从减人员减支出上下功夫。现在不少地方村组干部人数太多,要下决心减下来。同时,坚决取消村级招待费。订报刊要实行费用总额控制。其次,要合理确定农业税及其附加比例。初步考虑,有两种解决办法:一种办法是,维持农业税税率最高不超过百分之七、农业税附加或农业特产税附加比例最高不超过百分之二十的规定不变,通过乡镇财政对村级进行适当补助,乡镇因此形成的开支缺口,由中央和省两级财政通过转移支付予以补助;另一种办法是,在农业税及附加总体负担水平最高不超过农业税计税常年产量百分之八点四的前提下,将农业税税率从最高不超过百分之七降低到最高不超过百分之六,农业税附加比例从最高不超过百分之二十提高到最高不超过百分之四十,乡镇因此减少的收入,通过中央和省两级转移支付予以适当补助。具体采取哪一种办法,中央不作统一规定,由各省根据本地实际情况自行确定。收取的附加是集体资金,不是政府的财政资金,要从管理体制、管理方式上防止县、乡截留挪用,一定要确保用于村里。
  四、积极稳妥地推进配套改革,保证税费改革顺利进行
    这次农村税费改革成功与否,很大程度上取决于相关配套改革能否到位。乡镇政府机构、乡镇财政体制、农村教育体制等方面的改革,不仅是农村税费改革的延伸和扩展,而且是农村税费改革取得成功的重要保证,必须坚持同步实施,整体推进。
  第一,精简乡镇机构和人员,切实转变政府职能。县、乡财政困难的一个重要原因,是机构臃肿,人员庞杂,支出膨胀。目前,全国乡镇约有四万五千个,财政供养人员约一千二百八十万人(包括离退休人员和教师),平均每个乡镇接近三百人。如果不精简,很难节省开支,从根本上减轻农民负担。在推进农村税费改革过程中,必须把乡镇机构改革作为重要的配套改革认真抓好。一是精简乡镇机构和人员。最近,中央下发了《关于市县乡人员编制精简的意见》,召开了全国市县乡机构改革工作会议,对乡镇机构改革提出了原则要求,各地要按照中央的统一部署,精简乡镇党政机构,归并设置过多、过散的事业单位,压缩乡镇行政和事业单位人员编制,清退各类临时人员,裁减超编人员。这方面的工作,一些地方已经先行一步,取得了很多好的经验。实践证明,只要积极想办法,做好思想政治工作,中央提出的要求是完全可以实现的。二是转变乡镇政府职能。政府职能不转变,仍然管着很多不该管、管不了、管不好的事情,一些该管的事情却疏于职守,机构人员膨胀、开支过大的问题就难以解决。随着社会主义市场经济的发展,农村经济组织形式和经营体制已经发生了根本性的变化,农户成为独立自主的经营主体。乡镇政府要适应这个变化,重新规范职能,从过去直接抓生产经营、催种催收,转到落实政策、行政执法、提供公共服务上来,强化为农业、农村和农民服务的功能。要切实重视人口和计划生育工作,稳定计划生育工作队伍,保证必要的经费。三是有条件的地方,对规模过小的乡镇,可以在不影响社会稳定和有利于农村经济发展的前提下适当撤并。这项工作直接涉及行政建制、人员安置、债权债务衔接等问题,政策性很强,要根据当地实际和群众意愿,有领导、有步骤地进行,工作一定要做细。四是减少组干部的补贴人数,实行交叉任职,村民组长一般应由村干部兼任,以缩减村级支出。
  第二,精简和优化教师队伍,合理配置教育资源,保障义务教育经费投入。这要作为农村税费改革的重要组成部分和农村义务教育改革与发展的重要任务。现在一些地方学校布局不尽合理,编外人员过多,需要进行改革和调整。一是采取措施精简和优化教师队伍。要改革用人机制,激励教师献身农村教育事业,提高自身素质和教学质量;要严格核定编制和岗位,辞退代课教师,清退临时工勤人员,压缩非教学人员。二是合理调整学校布局。现在农村办教育面临的情况与过去有很大不同,很多地方中小学生源减少,农村交通条件也有了很大改善,为适当集中办学创造了条件。合理调整农村中小学学校布局,有利于优化配置教育资源,改善办学条件,节约教育经费,减轻农民负担。在农村税费改革过程中,要重视农村义务教育的稳定和发展。农村税费改革必须相应改革农村义务教育管理体制,由过去的乡级政府和农民集资办学,改为县级政府举办并管理农村义务教育,教育经费纳入县级财政,并建立和完善经费保障机制,加强县级政府对教师管理和教师工资发放的统筹职能,将农村中小学教师工资的管理上收到县,由县级财政按国家规定的标准及时足额发放。中央和省级政府要加大对农村义务教育支持力度,通过转移支付支持贫困县的义务教育,并安排专项资金用于贫困地区农村中小学危房改造和校舍建设,确保农村义务教育的健康发展。
  第三,加大财政转移支付力度。这是推进农村税费改革必要的财力保障。农村税费改革后,乡镇政府和村级组织出现了不同程度的收支缺口。解决这个问题,不能再在农民身上打主意。要在精简机构、削减开支、调整支出结构的前提下,通过中央和省两级转移支付等办法,保障基层政权的正常运转。中央从财政预算中每年安排一定资金,专项用于农村税费改革。中央给地方的转移支付资金,按照统一规范、公正合理、公开透明,并适当照顾民族地区的原则,采取规范办法分配到各省,不留机动。省级政府也要积极筹措资金,宁可少上几个项目,也要拿出钱来,支持农村税费改革。有条件的市(地)也应安排一些资金用于这项改革。要健全转移支付制度,规范转移支付办法,提高转移支付的透明度,加大对转移支付资金监管的力度。一定要管好用好农村税费改革专项转移支付资金,防止截留挪用。对截留挪用转移支付资金,以及继续搞“三乱”加重农民负担的有关责任人员,要严肃查处。
  第四,建立有效的农民负担监督管理机制。农村税费改革后,农民除向国家交纳农业税及其附加、农业特产税及其附加,承担村级“一事一议”筹资筹劳外,不再承担任何面向农民的行政性收费。各地政府及有关部门必须履行对农民的承诺,坚决制止农村各种乱收费。要根据新情况,明确职责分工,抓紧建章立制,建立行之有效的农民负担监督管理机制。一是开展专项治理。重点抓好农村中小学乱收费、农村用水用电乱收费、报刊摊派、各种要农民出钱出物的达标升级活动等专项治理整顿工作,对其他涉及农民负担的收费,也要认真进行清理整顿。要坚决取消中小学校代办保险等各种代收费,在严格核定有关费用的基础上,逐步推行杂费和课本费等“一费制”,切实把农村中小学收费减下来。在农村电网改造中,要禁止借电网改造名义搭车收费,电费实行城乡同网同价。订阅报刊要坚持自愿原则,禁止向基层搞摊派,乡村两级报刊经费实行总量控制。中央有关部门要制定专门的监督管理办法。二是规范村级“一事一议”筹资筹劳制度。各地要结合实际情况,制定具体的操作办法,明确“一事一议”筹资筹劳范围、上限控制标准、议事规则和程序等,防止成为新的乱收费的口子。三是实行政企、政事分开,管好经营服务性收费。为农民提供服务,必须坚持农民自愿原则,不得强制服务和收费,不得将一些已经取消的行政事业性收费转为经营性收费。凡是涉及农民的合法收费,都要公布项目和标准,让农民交得明白,接受社会监督。要加强村级财务管理,实行财务公开,民主监督,上级审计。四是落实有关责任制。继续执行党政领导亲自抓、负总责的工作制度和专项治理的部门责任制,实行农民负担“一票否决”。抓紧建立健全农民负担监测、信访举报、监督检查、案件查处等项制度,加大违规查处力度,对继续搞“三乱”和达标升级活动的要追究责任。
  第五,抓紧制定农村税收征收管理办法。农村税费改革后,农业税成为调节和规范国家、集体和个人三者之间收入分配关系的主要手段,农业税征收管理规范与否,能否避免出现过去税费征收中存在的问题,关系到农村社会稳定和农村税费改革的成败,要充分认识规范和加强农业税征收管理工作的重要性和紧迫性,把这项工作抓紧抓好。有关部门要针对改革试点中存在的问题,抓紧研究具体措施,对农业税收征管程序、征收方式、强制执行措施、征管执法主体的权力与责任等问题予以明确规范。在此基础上,加快制定《农业税收征收管理条例》。同时,要修订和制定有关法律法规,为全面推进税费改革、巩固改革成果提供强有力的法律保障。
  五、巩固改革成果,防止农民负担反弹
  农村税费改革,事关全局,事关长远。我们不仅要立足当前,精心做好改革试点工作,推动改革健康发展,还要谋划未来,保持改革成果的长期稳定,确保农民负担不反弹。
  现在看,进行税费改革试点的地方,农民的负担有了明显减轻,群众衷心拥护中央的改革决策,积极支持和热情参与改革,有了良好的开局。这只是第一步,如何长期稳定改革的成果,有效地防止农民负担反弹,还有很多问题需要认真考虑研究。对于这次改革,农民群众在高兴之余,也较为普遍地存在一种担心,害怕改革虎头蛇尾,负担暂时减下来了,过不了几年又回到老样子。这种担心不是没有根据的。我国历史上许多封建统治者曾搞过多次税赋改革,初唐的租庸调制,中唐的两税法,宋代的方田均税,还有明朝的一条鞭法,清代的摊丁入亩等。开始实行时,也都起到过减轻农民税赋的作用,但持续的时间都不长。而且每一次变革,都为后来的加税增费垫高了门槛,使农民的负担更加沉重。明清时期的思想家黄宗羲对此作了深刻的反思,总结为“积累莫返之害”,被后人称作“黄宗羲定律”。我们是共产党人,是完全彻底为农民谋利益的,我们一定要走出这个怪圈,把改革搞彻底。从实践看,有三个问题如果处理不好,很可能成为导致农民负担反弹的因素和隐患。
  一是乡镇收支缺口。税费改革后,乡镇财政普遍减少了一些收入,形成一定的收支缺口。今后,随着事业的发展,支出还要增多,如果收入没有增加,支出结构没有大的改变,乡镇财政平衡的矛盾还将更加突出。解决这个问题,首先是要推进配套改革,包括精简机构,压缩人员,减少支出,并加大对乡镇的财政转移支付,帮助基层缓解收支矛盾。同时,一定要坚持量入为出的原则。在农村办任何事情,都要从实际出发,根据“一要吃饭、二要建设”的原则,量力而行,有多少钱办多少事。对现有的支出结构,要进行必要的调整,不能再随便铺摊子、上项目。即便是为农民办实事、办好事,也要尊重农民意愿,根据他们的承受能力和接受程度来办。要本着节俭的原则,最大限度地减少不合理开支。解决乡镇财政问题,根本的还是要着眼于发展经济,培养新的税源。随着经济的发展和农村经济结构的变化,农村的税收结构也要改善,乡镇财政来源要从以农业税为主,逐步转向以工商税收和其他税收为主。这里要强调的是,不管乡镇财政有多大缺口,都决不能在农民头上打主意,重新加重农民负担。
  二是税费改革中还有一些可能成为收费的口子。这次改革在规范农村税费的同时,还留下了一些口子,如“一事一议”、“两工”、经营服务性收费等。之所以保留这些,是考虑到有的要作为税费改革中的配套改革;有的是在改革中要适当地给予过渡性保留;有的是属于农村商品交换中产生的,不能取消。但如果在操作中不注意加以规范,很容易成为新的乱收费名目。各地试点中已经发现有这种情况,有的地方不通过村民大会,就把钱提前收上来,使“一事一议”变成了固定的收费项目;有的地方不管群众愿意不愿意,继续在“两工”上搞以资代劳;有的把经营服务性费用继续向农民平摊。对于这些问题,切不可掉以轻心。如果允许开这方面的口子,就认可了税外收费的合法存在,也就很难管住不开其他的口子。“千里之堤,溃于蚁穴”。对此,我们必须好好研究,认真对待。
  三是过去的遗留问题。主要是乡村债务。现在许多乡村债务很重,压力很大。税费改革后,乡镇财政紧张,还债更加困难。这个问题处理不好,今后可能还会摊派到农民头上。对这类问题的处理一定要十分慎重,区别对待。总的原则是既不能全让国家背起来,也不能在税费改革中搭车收取。要在弄清债务结构的基础上,有针对性地制定有关政策,该清偿的清偿,该剥离的剥离,能核销的核销。原则上,乡镇政府的负债都不能让农民来承担还债任务。村集体的债务,也要具体分析。村里兴办企业留下的债务,也不能让农民来还。至于一些与农民生产直接有关、农民从中得益的项目留下的债务,如农业综合开发项目等,有关方面要专门研究,单独提出解决方案,不能简单地平摊到农民身上。
  总之,巩固改革成果的关键,是要坚决做到不再开任何乱收费的口子。因此,对于税费改革中有可能成为今后农民负担反弹的隐患和遗留的问题,要认真对待,妥善处理。该完善政策的完善政策,该规范办法的规范办法,该建立制度的建立制度,该制定法律的制定法律。决不能让这些问题影响税费改革的大局。我们进行这次改革,是要建立一个长远的解决农民负担问题的规范的制度,并用法律作保障。这样,我们就能够长期地巩固和保持改革成果,就能够有效地防止农民负担反弹。
  六、加强领导,精心部署,确保农村税费改革取得成功
    推进农村税费改革,是当前农村工作的一项重要任务,是一项十分复杂的工作。这项改革涉及农民、基层组织、地方财政以及有关部门的实际利益,是农村利益关系的一次重大调整,牵一发而动全身,处理不好,就可能引发新的矛盾。各地情况很不相同,有相对发达的地区,也有欠发达地区。农民收入来源也有很大差别,有的地方主要靠种植业,有的地方主要靠乡镇企业。改革必须充分考虑各地的实际情况。这次税费改革是在乡镇财政比较紧张、农民增收比较困难的情况下进行的,过去多年积累的问题,如机构臃肿、人员过多、开支过大等,解决起来难度很大,不可能一蹴而就。我们对这项改革的复杂性和艰巨性要有充分的估计,对改革中可能出现的困难和问题要有足够的思想准备,尽可能把工作做得更加细致一些。我国历史上几次影响重大的税赋改革,其实施都经历了很长时间。清代的“摊丁入亩”,有的地方搞了一百多年才完成。这固然与当时交通不便、政令不畅有关,但也反映了税费改革的复杂性。这次农村税费改革搞好了将调动各方面的积极性,促进农村生产力的发展和农村社会的稳定,但是改革中的困难和风险也不容忽视。如果我们考虑不周,工作不细,实施中政策走样,也会产生不良后果。因此,各级党委和政府一定要高度重视,把它作为一项全局性的工作,摆上突出位置。
  第一,各级党委政府一把手要亲自抓,负总责。对改革试点方案和重要政策要认真研究,精心组织实施;对牵涉面广的各项配套改革,要抓好协调,周密部署;对群众反映强烈的热点问题,要亲自下去调查研究,及时纠正工作中的偏差,避免留下隐患。
  第二,成立专门工作班子。要从有关部门抽调一些熟悉农村情况,政策水平较高的同志,成立精干的税费改革工作机构。这个机构可以设在某个具体部门,但工作要相对独立,接受党委和政府的直接领导,避免部门利益的影响。有关计税常产、计税价格的确定,要由农业、统计、财政、物价、税务和粮食等部门共同研究。
  第三,认真搞好调查研究,周密制定实施方案。要做深入细致的调查研究,全面了解和掌握本地农民负担和财政收支的真实情况,对改革试点中可能碰到的问题做到心中有数,在此基础上,研究制定改革试点方案。在方案制定过程中,要始终把减轻农民负担放在改革的首位,真正体现“减轻、规范、稳定”的原则。要广泛征求基层组织和群众意见,尽量把方案考虑周全。方案内容要具体,政策要明确,措施要配套,简便易行。
  第四,组织干部群众认真学习中央有关文件,严格按政策办事。各省要采取多种形式培训干部,使他们了解情况,熟悉政策,掌握方法。要教育基层干部准确领会和掌握中央的政策,增强政策观念,自觉执行政策,坚决杜绝因违背政策引发群体性事件和大规模上访。要通过各种新闻媒介广泛宣传改革,向农民宣讲政策,使之家喻户晓,深入人心。要教育农民依法履行纳税义务。
  第五,加强督查,保证政策效果。去年中共中央、国务院《关于进行农村税费改革试点工作的通知》明确规定的重要政策,必须不折不扣地认真贯彻落实,任何地方和部门都不能以任何理由出台违背中央文件规定的土政策,也不能在执行中随意曲解政策。要将计税面积、常年产量、计税价格、“一事一议”以及农民税费负担总额控制等,作为重要的政策关口,切实加强督查,严格规范,防止政策执行走样。
  第六,有关部门要密切配合,协调动作。中央和地方各部门都应从大局出发,带头执行农村税费改革试点的各项政策,自觉服从农村税费改革的总体安排,积极配合搞好改革,不要干预乡镇的机构设置、人员配备、经费安排等具体事务。任何地方和部门都不得以任何形式再开加重农民负担的口子。新闻宣传部门要注意宣传农村税费改革的重大意义、中央的改革政策和实践中好的典型,为税费改革创造良好的舆论环境。
  第七,深入基层,加强具体指导。改革是一项探索性的事业,随着实践的深入,会有许多新的矛盾和问题逐步显露出来,仅有一般号召和原则指导不行。上级领导和有关部门要深入基层进行具体指导,对遇到的实际问题采取措施,妥善加以解决。国务院农村税费改革工作小组及其办公室,要帮助地方完善试点方案,加强对各地改革试点工作的指导,及时发现和总结试点中好的经验和做法,了解改革中出现的问题和矛盾,及时提出相应的解决意见和建议。要加强信息沟通,各地要随时向中央报告改革试点过程中遇到的新情况和新问题,同时研究应对措施,保证改革工作顺利进行。
  同志们,积极稳妥地推进农村税费改革是在新的历史条件下做好农业和农村工作,进一步解放和发展农村生产力,促进农村经济发展和社会稳定的一件大事。目前,各地改革试点的准备工作正在积极进行之中,任务十分繁重,工作非常艰巨。让我们在以江泽民同志为核心的党中央领导下,认真贯彻中央的决策,统一思想,提高认识,同心同德,以科学的工作方法和扎实的工作作风,解决改革中出现的问题和矛盾,确保农村税费改革取得成功。

 
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