【编者按】中央纪委、中央组织部巡视干部培训暨工作动员会3月26日在北京召开。中共中央书记处书记、中央纪委副书记何勇在会上指出，中央纪委、中央组织部巡视组于近期进行了调整，即将分赴巡视一线，要紧紧围绕党和国家的中心工作，紧密结合被巡视单位的实际，开展党的十七大之后的新一轮巡视。【全文】
     在总结过去成绩和经验的同时，我们更需要总结存在的困难和问题。“巡视制度如何取信干部群众”，“巡视报告能不能公开”，“谁来监督巡视组”，“巡视工作如何促进党内民主”，等等，理性思考并探讨这些问题，对巡视制度的完善与发展大有裨益。为此，今年第7期《人民论坛》杂志推出特别报道：

　　上海市委原书记陈良宇、山东省委原副书记兼青岛市委书记杜世成等“位高权重”官员的落马，从一个方面讲要归功于巡视制度。

　　巡视制度，是指中央和省、自治区、直辖市党委，通过建立专门巡视机构，按照有关规定对下级党组织领导班子及其成员进行监督的制度。2003年中共中央颁布《中国共产党党内监督条例（试行）》，以党内法规的形式把巡视制度确定为党内监督的十项制度之一。

　　现实生活中，人们经常感叹，对县、市、省级领导班子的主要负责人和“一把手”依靠同级监督往往乏力，而来自上级部门的监督又往往不到位，这就暴露了现行监督体制中的薄弱环节。建立党内巡视制度的重大意义在于，它克服了对党的中、高级干部，特别是对“一把手”监督普遍薄弱、甚至处于虚化状态的弊端，填补了我国监督制度的一个空白。

　　作为行之有效的具体措施，巡视制度在短短6年间从立题到全面推行，取得的巨大成绩有目共睹。中央政治局常委、中纪委书记贺国强在中共第十七届中央纪律检查委员会第二次全体会议上所做的工作报告中指出，要认真总结巡视工作经验，重视巡视成果的运用，健全巡视工作制度，制定《中国共产党巡视工作条例》，完善巡视工作领导体制和工作机制。【全文】

现行巡视工作的难点

　　巡视定位问题。按照党内监督制度规定，中央和省、自治区、直辖市党委建立巡视制度，派出巡视组到所辖地区，对下级党组织领导班子及其成员进行监督，这是现行巡视制度的基本安排。人们按照古代监察制度的提法，往往把巡视人员视为“钦差大臣”。但在实际上，根据现行的巡视制度安排，巡视人员并不是“钦差大臣”。巡视组只是一个具有“临时性”色彩的派出机构，即巡视制度虽然是法定的，但承担巡视任务的工作人员却往往是临时组成的，有一定的工作期限，这给巡视定位带来了问题。

    根据监督条例，当前巡视工作主要有五项任务，即了解领导班子及其成员执行党的路线、方针、政策、决议、决定和工作部署的情况，执行民主集中制的情况，落实党风廉政建设责任制和廉政勤政的情况，领导干部选拔任用的情况，处理改革发展稳定的情况。根据政策任务，重点监督贯彻落实科学发展观、领导干部廉洁从政、维护群众切身利益等方面的情况。在必要时，还要发现并推荐优秀干部。这些职权并不具有强制力，有的还显得相当宽泛，有些职权甚至与党委工作部门的职能是重复的。 【全文】

三大难题困扰巡视制度创新

　　独立性问题。独立性是巡视工作发挥作用的关键。在现行体制下要解决“看得见的管不着，管得着的看不见”的问题，巡视制度应该增其独立性。在具体工作中，要排除利益集团因素对巡视工作的干扰。巡视组到基层巡视前，可以先以暗访的形式进行摸底，掌握基本信息，再公开派巡视组下去，这样可以对照前后信息，增强巡视的威慑力，避免被巡视单位的临时“改装”和“粉饰”所蒙蔽。对巡视组工作的经费支持也要独立，一些办公开支应由国家财政专门拨款给付。

    针对性问题。要把巡视工作的出发点和落脚点放在发现问题上，特别是要发现其他监督手段不易了解到或了解不深的问题，而不能是一般性的工作总结。与此同时，要了解问题发生的原因，分析问题背后的政策因素、程序因素或制度因素，明确问题责任。既要发现问题、分析问题，也要帮助和督促被巡视单位解决问题。

    当前巡视工作应从监督“人”为主转向监督“权”为主，加强对权力运行过程的监督，把掌握权力的所有领导干部都纳入到巡视范围中来，以突破权力网的限制。同时，要把握住“事”，深入了解被巡视单位主要领导的工作情况。

    有效性问题。“巡”要求工作全面，总体了解情况，获取多方面信息；“视”要求工作细致，深入分析情况，掌握深层次信息。在具体工作中，要避免搞运动、刮大风、走过场、形式主义的传统做法，防止出现“巡”而不“视”。 【全文】

领导干部眼中的巡视制度及其地方实践

　　陈良宇、徐国健、杜世成等一批贪官的落马彰显了巡视制度巨大威力。地方党政干部如何看待巡视制度？地方巡视实践又有怎样的发展？围绕这些问题，人民论坛记者进行了相关调查采访。

　　党政干部看重巡视制度威慑力

　　“御使出巡，不能动摇山岳，震慑州县，为不任职。”唐玄宗时期巡视官韦思谦的这句话虽然不能准确概括出如今中央巡视制度的全貌，但也指出了其中的要点：巡视制度要真正监督“一把手”，威力自然要足够大。在采访中，一些地方干部群众反映，巡视组在省里，地方的一些不良风气、不“规矩”的行为都有所收敛，“有些人很紧张”。

　　中纪委、中组部第二巡视组组长、原中纪委常委祁培文说，“我们在一个省里头巡视，有人给我写信，一句话，这个地方没有你做的事儿，玩一玩回去吧。你要是不回去，没有好下场。”从这一话语看出，巡视制度的威力不言而喻。

　　有干部指出，一系列巡视制度反腐的经典案件让个别贪官胆战心惊，让一些处在危险边缘的干部及时清醒。

　　据有关部门统计，各省(区、市)党委巡视组也在近年巡视中发现并移送有关部门查处的、涉及县处级以上干部的案件线索达900多件，对1000多名县处级以上领导干部进行了诫免谈话，督促他们及时纠正存在的苗头性、倾向性问题，对预防腐败产生了积极的效果。

　　大部分党政干部在接受采访时表示，巡视制度对党政领导班子而言有较大的威慑力，一般干部大多持欢迎态度，因为这使下级对上级问题有了反映渠道。

　　“心里有鬼的自然怕，可能还会露出马脚，清清白白的官员不仅不怕，还会认为这是件好事，这时刻提醒自己莫伸手，免得万劫不复，不是把巡视制度比作保健医生吗，其实我认为它是对官员最大的爱护。”广东纪委一官员的这席话可能代表了广大廉洁奉公干部的心声。

　　有受访干部指出，巡视制度是一种大权管小权的监督，没有自下而上的监督，自上而下的巡视是难以有效发挥作用的，坚持走群众路线，广泛听取广大干部群众的意见，这才是巡视制度发挥最大威力的有效途径，完善巡视制度应抓住这一根本。【全文】

　　巡视制度作为一项好的制度要保持其生命力，需要良好的党内外生态环境和健全的体制机制，这些都与党内民主紧密相关。应当说，完善巡视制度是推进党内民主的内在要求。在党内民主发展尚不充分的条件下，巡视制度可以在一定程度上弥补党内民主的不足。巡视组可以通过召开有关人员参加的座谈会或找有关人员个别谈话的方式，让党员群众能够反映领导班子及其成员的真实情况，这实际一定程度上畅通了党员群众有序政治参与的渠道。

　　要让干部讲真话就需扩大党内民主。在巡视过程中，一些党员对领导班子和领导干部存在的问题持宽容暧昧态度，担心招惹麻烦，不愿讲真话或不敢讲真话。不讲真话的背后有许多复杂原因，如长期权利与义务不对称造成的党员主体意识的缺失，党内存在的“潜规则”造成的处于弱势的普通党员与处于强势的领导干部事实上的不平等，以及对揭发检举人的保护不力等。解决这些问题，必须大力推进党务公开，扩大干部选拔任用上的民主，让广大党员有更多的知情权、参与权和选择权；倡导权利与义务相统一，增强党内民主动力；尊重党员主体地位，完善党员行使权利的机制；消除党内“潜规则”，加大对侵犯党员权利行为的追究力度，等等。

　　如何规范巡视工作，提高巡视工作的质量水平，这是完善巡视制度的关键。按照中央的精神，下一步就是要制定巡视工作条例，扩大巡视工作的范围，突出巡视工作的重点，重视巡视成果的综合运用。为此，必须进一步强化专门监督机构的职能，落实对党员群众所反映问题的整改措施，完善询问和质询制度、罢免和撤换制度，健全责任追究制度，加大对违纪违法领导班子和领导干部的惩处力度。当然，也要防止诬告、错告问题的发生，支持那些敢于坚持原则、敢于负责的领导干部大胆开展工作。尤其要严肃查处压制党内民主，破坏集体领导，严重违反民主集中制的行为。还要充分发挥党委、纪委、党委委员、纪委委员、党员、党代会代表这六大监督主体的作用，使党内监督、人大监督、政府专门机关监督、司法监督、政协的民主监督、社会监督形成合力。 【全文】

国内外巡视监察制度之借鉴

　　为了更好的完善中央巡视制度，全面推进中央巡视制度的实施，我们需要借鉴中国古代巡视制度和国外监察制度的宝贵经验，根据党内监督的现实需要，着眼于解决党内监督存在的突出问题。主要需要注意以下四点：

　　完善中央巡视制度的具体规定。包括：巡视人员的选拔、任命、任期、巡视时间、职权，巡视机构的组织、归属等等。同时，巡视组应具有流动性。如宋代规定，监司要在一年(或二年)内巡遍所辖地区，规定出巡时的随从人员以及出巡时在地方上的逗留时间，“无公事不得住过三日”。违反出巡制的监司官要受到处罚。这样的规定有利于保证巡视队伍本身的廉洁性，避免其受到腐蚀。

　　需订立完备的监察法规。把巡视制度上升至法律法规的层面，有利于巡视工作的开展。例如，汉代的《刺史六条问事》、隋代的《刺史巡察六条》，两个六条成为自汉以来历代刺史和中央派到地方进行巡察的监察官员必须遵循的原则。唐代《巡察六条》比汉六条、隋六条的范围还要广泛。明代则进一步完善了出巡法规，先后制定有《出巡相见礼仪》、《奏请差点》、《巡历事例》和御史回道考察法规，划定了监察范围。这些做法既是对出巡官员职责的明确也是对出巡官员的约束。

　　注重对巡视官员权限的设置。中国古代监察制度有一个很重要的特点，就是“人众、秩卑、权重、职广、位显”。所谓“人众”，不仅是指监察官员在政府机构编制中占有相当比例，而且兼负监察职责的官员往往更多。所谓“秩卑”，指监察官员品级较低。明代的监察御史秩正七品，同地方的芝麻县官，给事中则仅仅只有从七品；“权重”则是说监察部门的权限较大，并具有相对的独立性；“职广”则是说监察的职责、对象、范围十分广泛；而“位显”是指监察官员的地位显要。“人众、秩卑、权重、职广、位显”的好处是保证监察官员能够无所顾忌，不畏权贵，独立行使监察、惩处大权。【全文】

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