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| “大部制”：机构改革新方向 |
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| 2008年01月10日07:56 来源：新华日报 |
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所谓“大部制”，就是在政府的部门设置中，将那些职能相近、业务范围趋同的事项相对集中，由一个部门统一管理，最大限度地避免政府职能交叉、政出多门、多头管理，从而提高行政效率，降低行政成本。
2007年结束之际，尽管银监会、保监会和证监会将整合的消息被否认，但中央政策研究室副主任郑新立仍表示，金融领域正在考虑建立一个大部门。不仅是金融领域，有迹象表明，十七大报告正式提出的“大部门制”概念将成为2008中国改革重点。
党的十七大在部署未来的行政管理体制改革中特别指出，要“加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制”，这是一种有别于以往改革的新思路，为行政管理体制改革指明了方向。
为何要改――变“九龙治水”为“一龙管水”
国家行政学院公共管理教研部汪玉凯教授告诉记者：“中国即将进行的‘大部制’改革，是与我国经济、社会体制发展以及自身存在的问题密切相关的。”
计划经济的一个显著特点是部门设置多，实行条条管理。如当年的机械工业部下辖9个管理部门，有管常规机械的，有管电子的，有管兵器的，有管飞机的……政府机构设置过多过细，管理对象与管理事务重叠，机构重叠、职能交叉、协调困难的情况十分普遍。
随着改革开放和社会主义市场经济的发展，政府管理部门的改革也不断深入。1982年至今，我国先后进行过5次大的行政管理体制改革。1982年国务院100个部门裁了39个；1998年再次大规模机构改革，国务院的40个组成部门，一下又裁了11个，仅保留29个，绝大多数直接管理工业的部门都撤销了。这些改革为推进“大部制”管理奠定了重要基础。
汪玉凯指出：目前国务院的组成部门仍然有28个，而日本是12个，美国是15个，英国是17个。与成熟的市场经济国家相比，我国政府部门设置依然较多，削弱了政府的决策职能，也不利于集中统一管理。如我国的民航总局管空中运输，交通部管水路和公路运输，铁道部管铁路运输，而美国的运输部包含了海、陆、空运输，一些国家把邮电也放在运输部管辖，这体现了“大运输”的思维。再如美国农业部的职能，大体涵盖了我国的农业部、水利部、国家林业局等多个部门的职能，体现出“大农业”概念。
从我国的实际情况看，由计划经济转向社会主义市场经济，客观上要求政府不能过多干预微观经济，反映在政府体制上就必须走“大部制”管理的道路。
2004年安徽阜阳假奶粉事件之时，就有舆论认为，“有利益时大家抢，负责任时大家推”，事件背后是管理缺位。汪玉凯指出，这种现象并未改变。实行“大部制”管理，可以大大减少政府部门之间职能的交叉重叠，改“九龙治水”为“一龙管水”，这对提高行政效率，降低行政成本具有重要意义。
怎么改――先整合职能交叉突出的部门
怎样设置“大部门”？这是必须通盘考量的问题。
中央民族大学熊文钊教授是较早呼吁“大部门”体制的学者之一，他提出，部门设置一方面要考虑专业事务由专业部门管理，同时要考虑关联业务由大部门集中管理，以避免部门间相互扯皮。
根据这一原则，熊文钊认为应形成大部门体制的普遍化。例如：实行包括农林牧副渔和农田水利综合管理的“大农业”模式；整合民航、公路、铁路、航运以及管道运输形成“大交通”模式；整合社会救助、保险、优抚、福利等的“大社保”模式等。
能源关系经济大局，涉及煤炭、石油、天然气、电力、可再生能源等方方面面，目前处于国家发改委、商务部、电监会多头监管的状态。虽然2005年成立了国务院能源办公室，但实际办事机构仍是仅有30多人的国家发改委能源局，只是一个司局级单位，而中石油、中石化、中海油、国家电网公司却都是部级或副部级建制。能源部呼之欲出，却又犹抱琵琶，这无疑是今年值得关注的看点之一。
汪玉凯认为，大部门制改革应该是一个循序渐进的过程。首先应该选择职能交叉突出、涉及公众服务对象广泛，舆论呼声比较大的部门着手，比如能源、金融以及交通领域，然后逐步扩大。
作为十七大报告的起草人之一，郑新立去年底曾透露，实行大部制的具体方案正在研究。汪玉凯预测，今年3月新一届政府班子架构，就会看到大部门体制的思路。
新挑战――如何监督“超级部门”
“尽管大部制这一管理模式在国外有比较成功的经验，但是我们也不可能照搬照套，需要根据我国国情探索推进。”
谈及推进“大部制”改革面临哪些挑战时，汪玉凯分析归纳为这样几个方面：
一是对权力的约束与监督问题。汪玉凯认为，过去是“权力部门化，部门利益化，利益集团化”，导致政府运行成本太高、效率太低，甚至部门利益凌驾于公众利益，但大部门制可能把分散的部门利益积聚为集中的部门利益，对一个超级部门进行监督恐怕更难。他建议，进行部门设置时既要考虑部门之间的决策、执行和监督相对分离，同时大部门内部也要考虑决策、执行和监督的相对分离。
二是党政权力对接问题。“大部制”改革最终会涉及党政部门权力的对接，必须靠政治体制改革配合推进。近些年来，中纪委与监察部合署办公，成效显著。如何进一步整合党政部门，是下一步“大部制”改革中必须思考的问题。
三是改革的策略和方法选择。应该看到，“大部制”改革的最大阻力，仍然是多年来被强化了的部门利益。在具体推进的过程中，改革的策略和方法就显得很重要。
汪玉凯最后强调：“中国的‘大部制’改革很难一步到位，而应该是一个循序渐进的过程。首先应该选择那些职能交叉突出、涉及公众、服务对象广泛、外部改革呼声比较大的部门开始，然后逐步扩大，而且一定要把结构调整和功能的定位进行有机结合。在设计机构改革方案时，要借助专家力量，加上民众的讨论，坚持科学性，立足长远，用智慧和制度规范‘大部制’改革。”
（新华日报综合报道） |
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| （责任编辑：万世成） |
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