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| 提高“光照度”，把反腐败引向深入 |
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| 凌锋 |
| 2008年01月22日10:31 来源：《法制日报》 |
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有人说，反腐败话题是改革开放进入第30个年头的第一个热门话题；而“让权力在阳光下运行”，则是反腐话题中的热门话题。
在近日举行的中纪委二次全会上，胡锦涛总书记对反腐败问题发表了重要讲话，其中四个“一以贯之”尤其引人注目。党中央如此强调反腐，不仅是对改革开放以来我国反腐成就的肯定，也表达了党、国家以及人们对未来反腐工作的要求与期待。
反腐败需要全社会参与，来自法学界的思考更是不可或缺。近期，在由北京大学宪法与行政法研究中心和耶鲁大学法学院中国法律中心联合举办的“反腐败法制建设国际研讨会”上，就传来了法学家们的思辩之声。法学家们进行的深入探讨，将对下一阶段反腐败工作起到一定的推动作用。
政治清明是人类的执著追求，然而，人类历史从某种角度来说就是与腐败作斗争的历史。十七大报告提出“必须让权力在阳光下运行”，这不仅增强了人们对反腐工作的信心，也让人们对包括信息公开在内的诸多“阳光”制度有了更强的期待，在这种背景下，如何进一步提高反腐败有关制度的“光照度”，成为人们关心的话题。
转型期的腐败不仅仅是感冒，但也未成癌症
我国今天的腐败现象是社会大变动的副产品，北京大学政治发展与政府管理研究所李景鹏教授认为：这种社会大变动包括社会利益结构的大变动、人们精神的大解放以及这几种大变动汇合产生的生产力的大解放等等，所有这些因素综合起作用的结果，便造成一种特殊的环境，使政府官员中的许多人陷入了畸形的生存竞争之中。
在这种环境中，私欲膨胀、制度建设滞后便在一定程度上造成了公权力不规范运行的局面。“为了私人利益，滥用公共权力，已经成为社会科学面临的新挑战”，国家行政学院法学部副主任杨小军教授认为，反腐倡廉已是一个世界性话题，公权力进入市场并被交换，造成社会资源分配的极其不公正，权力只能蜕变产生腐败。
与此同时，人的社会性决定了社会文化对腐败行为的影响，对此中共中央党校政法部林喆教授从社会潜规则的角度进行了分析。她认为，我国社会是伦理社会的特点为潜规则的发生提供了肥沃的土壤，而潜规则的盛行又使得腐败的形式多样化、复杂化。一个重要表现就是白色腐败的存在与蔓延，白色腐败是指无论是社会普通成员，还是上层人士，都不积极支持对之惩罚的腐败行为，如裙带关系。白、灰、黑色在腐败中所占的比例不能说明一个社会腐败的程度。但是当社会成员的权利意识全面衰退从而对某种腐败现象习以为常时，普遍的白色恰恰意味着该腐败现象的普遍性和严重性。
普遍不代表着合理，严重不意味着悲观。虽然不同的学者对腐败有不同的比喻，或为流行感冒或为癌症，但或许正如中国社会科学院荣誉学部委员、法学所研究员李步云所认为的那样，腐败不仅仅是感冒，但也未到癌症的程度，“对待腐败问题，找原因比陷入悲观更切实”。
原因寻找之后的制度建设则更具现实意义，这一点胡锦涛总书记的讲话说得很明确：“坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防的方针，以完善惩治和预防腐败体系为重点，强化权力制约和监督，深化改革和创新体制，拓展从源头上防治腐败工作领域，努力形成拒腐防变教育长效机制、反腐倡廉制度体系、权力运行监控机制，切实提高反腐倡廉建设成效”。
有了“阳光”，反腐制度才不会“缺钙”
制度建设是宏大工程，就反腐败来看，信息公开、公众参与制度被专家所看重、所期待，这一点，全国人大内务司法委员会委员应松年教授的表述很是形象：“阳光是最好的防腐剂，路灯是最好的警察，腐败总是发生在黑暗处，发生在阳光照不到的地方”。中国政法大学副校长马怀德教授认为，行政程序中的参与制度不仅是保证公众民主参与权利的有效制度，也是从源头上预防和惩治腐败的重要措施。最高人民检察院检察理论研究所学术部主任谢鹏程教授则从法制生态的角度认为“权力运行的封闭性和隐蔽性为腐败现象滋生和蔓延提供遮羞布”。
信息公开与公众参与是一个问题的两个方面，信息公开是公众参与的前提、基础，而公众参与则为了实现信息公开的目的：约束权力运行。公众参与之所以有如此魅力，在于“公众参与治理改变了传统的治理模式”。中央民族大学法学院熊文钊教授认为，公众参与的社会基础在于市民社会的兴起，公众参与的认识论基础在于协商民主的发展，公众参与具有内在的社会动力和理性要求，在市民社会缺失、协商民主意识薄弱的中国，强化公众参与的意识是必要的。
值得欣喜的是，近些年来我国的信息公开制度建设进展迅速。应松年教授将其概括表述为“将于2008年5月12日起开始实施的信息公开条例，初步确定了我国的政务公开制度，这段时间里，很多地方也在制定有关政务、信息公开的条例、办法，由此组成对推进我国政务公开制度的浩荡洪流”。
然而，难题还是存在的。熊文钊教授表示，公众参与作为一种新的治理方式注入传统的治理方式之中，是和传统的治理方式相矛盾的，它们之间必然会产生对抗和冲突，“公众参与治理方式和传统治理方式之间的激荡、拉锯是不可避免的”。这种“激荡”在立法方面的表现就是相关制度不完善，中国人民大学法学院莫于川教授表示，信息公开立法应更强调政府信息公开的概念，“当下来看公开机制还存在着不足，现有的制度安排下能解决些问题，但远远不够”，信息公开某些机制没有形成对抗。不仅立法上有所缺失，现实中困难也不少，熊文钊教授表示“行政机关行为时总是找理由回避听证，或者对听证是‘听而不证’”。
专家们所期望的，也是十七大报告所倡导的：“坚持国家一切权力属于人民，从各个层次、各个领域扩大公民有序政治参与，最广泛地动员和组织人民依法管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业”、“完善各类公开办事制度，提高政府工作的透明度和公信力”。
林喆教授表示，十七大报告中明确提出“让权力在阳光下运行”的措辞，是对潜规则以及白色腐败的彻底否定，使权力运作过程的每一个环节暴露在阳光下，是廉政建设乃至整个民主政治建设的重要任务。从这个层面来讲，我们可以说信息公开增强了反腐制度建设的刚性，或者可以说，有了“阳光”，反腐制度才不会“缺钙”。
家庭财产申报：公众利益优先官员隐私
信息公开不仅意味着政务公开，官员家庭财产申报也是重要内容。
财产申报制度显著的防腐反腐功能，为世人所公认，对家庭财产申报制度有着长期研究的湖南大学王明高教授介绍指出，家庭财产申报制被誉为“阳光法案”，其蕴含的意义不外有二：一是指该制度使申报主体的财产状况置于阳光之下，透明可见，便于公众监督；二是该制度温和有效，有如阳光，既促进了廉政建设，又保护了申报主体。家庭财产申报制作为一项防范腐败的预防性措施，使领导干部的财产及其变化状况置于阳光之下，为企图寻租者设置心理障碍，防患于未然，不仅可以降低反腐败成本，保护广大干部，避免干部失足，而且可以大量减少腐败所带来的损失，减少腐败这一公害所产生的社会污染，维护广大干部的廉洁形象。林喆教授认为：“干部收入申报制度……从形式上看是对公权力的制约措施，其实它们的价值取向是公民参政权的实现”。
“但财产申报制的实行并非一帆风顺，综观各国实践，财产申报制在实行中的阻力首先来自于政府官员的隐私权和财产权的保护问题”，王明高教授表示，国家社科规划《新世纪惩治腐败对策研究》课题组曾经的一项调查说明了这一点：93%的调查对象认为实行家庭财产申报制的阻力主要来自于领导阶层，约13%的调查对象认为来自领导阶层的阻力是实行家庭财产申报制最大的阻力。
早在1989年的全国人民代表大会会议上，就有代表提出要尽快制定财产申报法的立法建议；1994年，全国人大常委会将其列入立法规划；1995年5月25日，中共中央办公厅、国务院办公厅联合发布了《关于党政机关县(处)级以上领导干部收入申报的规定》；2001年6月15日，中纪委、中组部联合发布了《关于省部级现职领导干部报告家庭财产的规定〈试行〉》，这就在中国初步确立了国家工作人员家庭财产申报制度，构建了中国家庭财产申报制的基本框架，为中国家庭财产申报制的完善提供了现实基础。
“我国家庭财产申报制存在一些尚待完善之处”，王明高教授表示，如财产申报主体的范围过窄、申报范围不完整，财产申报的种类以及时限设计不够严密，只有日常申报，没有初任、离任申报；申报方式不科学、申报主体违法规定的责任过轻、配套措施缺乏等等。
对于家庭申报制度完善的前景，王明高教授认为，两害相较取其轻，为遏制腐败，维护政府和国家的长远利益，许多国家最终采用并实施了财产申报制。在官员隐私与公众利益不得不排他性的选择的时候，公共利益优先成了家庭财产申报制的理论基础。就我国目前防治腐败的情形而言，惩处腐败的法律有余而预防腐败的制度和措施则明显不足，事前预防则是未雨绸缪。因此，尽快完善家庭财产申报制是未雨绸缪、先发制人之举，对于去腐败于萌芽状态、树立社会正气、营造稳定的发展环境有重要作用。
有效监督让“阳光”更灿烂
反腐败需要信息公开，信息公开离不开公众参与，公众参与则需要强有力的制度保护。就此而言，信息透明公开只是开始，立足于全方位监督的责任追究、权力救济是制度设计必然的逻辑。从某种意义来说，没有及时有效的监督机制，信息公开的作用将会大打折扣。
在我国目前的监督体系中，除了人大监督、行政监督、检察监督和司法监督以外，学者们也强调了社会监督的重要意义，“真正最牢固而有效的防线还是人民群众对官员和党政权力的监督和制约，要从根本上解决检举难、申诉难等等问题，还有赖于调动和依靠社会力量，运用公民权力和社会权力来制衡国家权力”。《中国法学》原主编郭道晖教授认为，当今的急务是两条，一是建立一套完善的检举监督机制，制定公民申诉检举法；二是建立“阳光下的政府”，推动社会舆论监督。
在此方面一些积极的例子为专家所津津乐道。去年下半年，中央纪委监察部和15个省级纪检监察机关已相继开通举报网站。很多地(市)级、县级纪委也建立和开通了网上举报，一些地方开通了手机短信举报。同时，为配合有关部门清查地方政府检查政府豪华楼堂馆所，去年中央电视台《新闻调查》和天涯杂谈联手征集各地豪华楼堂馆所图片活动，鼓励各地网友检举曝光当地豪华政府楼堂，短短一周内，帖子的点击率超过了7万次。
同时，证人、举报人以及新闻工作者被打击报复的新闻，也让人们更加迫切希望看到有关法律的完善。对此，郭道晖教授认为，不管情愿与否，在公民宪法权利意识高涨之际，舆论事实上已自动地被迫放开，国务院新闻办公室副主任王国庆曾公开表示，官员在互联网时代还试图掩盖真相，无异掩耳盗铃。
总之，腐败是一种复杂的社会现象，反腐倡廉是需要各方面长期努力的系统工程，在这其中，立足于信息公开的诸多制度建设或许是一个值得期待的视角，今年5月就要正式实施的信息公开条例只是这个法治实践的开始。对此，我们有理由相信，有了正确的领导和方向，有了包括法学家在内的全社会的努力，反腐倡廉的目标定会步步接近。 |
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| （责任编辑：杨媚） |
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