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论社会主义三大基本政治制度的形成与完善
梁柱 

  新民主主义革命胜利后,我国建立了以工人阶级(经过共产党)为领导、工农联盟为基础的人民民主专政的国家制度。同这一国体相适应,在政体上,实行民主集中制的人民代表大会制度;在政党制度上,实行共产党领导的多党合作和政治协商制度;在民族关系上,实行民族区域自治制度。这三大基本政治制度,是历史地形成的,是各族人民通过自身的政治经验进行选择的结果。它符合广大人民的根本利益,是实现人民当家作主权利的保证,是具有中国特色的社会主义民主政治的体现。

  人民代表大会制度是人民民主专政政权的组织形式,是我国的根本政治制度

  关于新中国的国家性质和政权组织形式,毛泽东早在《新民主主义论》中就明确指出,新中国将是以工人阶级为领导的几个革命阶级联合专政的新民主主义的国家。这个国家的政权采取各级人民代表大会制形式。实行民主集中制的人民代表大会制度,这是中国共产党领导人民在长期革命斗争中创造出来的一种适合我国国情、并能体现人民民主本质的政权组织形式。大革命时期,周恩来等共产党人在领导上海第三次工人武装起义中,召开了上海市民代表会议并建立了临时市民政府,这是党在革命斗争中创建的最早的政权形式。土地革命战争时期,党在各革命根据地建立以代表会议为组织形式的工农民主政权。1931年党在江西瑞金召开了中华苏维埃第一次全国代表大会,成为建立全国性政权的一次尝试。抗日战争时期,为了适应当时形势的需要,以参议会作为政权组织形式,在各抗日根据地建立了“三三制”政权。解放战争时期,在土地改革中创造了召开各界人民代表会议这一新的经验。毛泽东在总结这一群众的创造时,称它“是一项极可宝贵的经验”。他说:“只有基于真正广大群众的意志建立起来的人民代表会议,才是真正的人民代表会议。这样的人民代表会议,现在已有可能在一切解放区出现。这样的人民代表会议一经建立,就应当成为当地的人民的权力机关,一切应有的权力必须归于人民代表会议及其选出的政府委员会。”(《毛泽东选集》第4卷第1308页)

  1949年10月1日,中华人民共和国中央人民政府在北京宣告成立。根据起临时宪法作用的《中国人民政治协商会议共同纲领》的规定,“在普选的全国人民代表大会召开以前,由中国人民政治协商会议执行全国人民代表大会的职权。”在建国初期的历史条件下,由政协代行全国人大的职权,对于团结全国人民,胜利完成当时的革命和建设任务发挥了重要作用。这是我国人民大表大会制度发展史上一个必要的和重要的阶段。

  在此期间,中共中央十分重视召开各界人民代表会议的工作。建国前夕,毛泽东在《关于各地召开各界代表会议的指示》中,郑重要求全党要把召开各界人民代表会议“当作一件大事去办”。至1952年9月,各界人民代表会议在全国所有的省、市、县普遍建立,代行了人民代表大会的职权。它是建国初期人民参政议政的组织形式,是人民代表大会的雏形和准备。1953年,我国基层政权在普选的基础上,逐级召开人民代表大会,完成了从各界人民代表会议到人民代表大会的过渡。

  1954年9月召开的第一届全国人民代表大会,标志着以人民代表大会为核心的国家政权制度全面确立,国家权力开始由人民选举产生的人民代表大会统一行使。这次大会通过了《中华人民共和国宪法》,这是新中国的第一部宪法。它明确规定,国家一切权力属于人民,人民行使权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。如毛泽东在开幕词中所指出,这次大会“是标志着我国人民从一九四九年建国以来的新胜利和新发展的里程牌。”

  根据宪法的规定,从1954年到1965年召开了三届人大会议,全国人大基本上做到按期举行。基层人民代表大会从1953年到1963年先后进行了五次普选,也基本上做到了按时选举。人民代表大会制度得到了保障,较好地行使了国家权力。但是,在“文化大革命”中,民主和法制遭到践踏,各级人民代表大会在一段相当长的时间内被迫停止活动,这使我国的社会主义民主和法制建设受到重大损害。

  党的十一届三中全会以后,人民代表大会制度得到恢复和逐步完善,进入了一个新的重要历史时期。经过20多年来的努力,全国和地方各级人大及其常委会认真履行宪法和法律赋予的职权,在立法工作、监督工作、组织建设和制度建设等方面,都取得了巨大成就,为社会主义民主法制建设作出了重大贡献。具体地说,其一,进一步完善人大代表的选举制度。1979年五届人大二次会议在1953年选举法的基础上,修订通过了《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》。此后,全国人大常委会于1982年、1986年和1995年先后三次对选举法进行了修改、补充和完善。其二,进一步健全人大的组织体系。1979年制定通过的《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》,规定县级以上地方各级人民代表大会设立常委会,作为本级人大的常设机关,地方各级人民政府向本级人大及其常委会负责并报告工作。后经1986年、1995年两次修改地方组织法,将乡镇人大会议由乡镇人民政府召集改为由人大主席团召集,并规定乡镇人大设立由代表选出的主席、副主席。这是使我国人民代表大会制度扎根于基层的重要措施。其三,加强了人大的组织建设和制度建设。1982年以来,为了加强全国人大的工作,相继增设了民族、华侨、法律、财政经济等9个专门委员会,研究、审议和拟定有关议案。根据宪法和法律的规定,经过多年的实践和探索,各级人大逐步形成了一套行之有效的工作制度。人大工作的制度化和规范化,对完善人民代表大会制度起了重要作用。其四,加强了立法工作。如今我国已通过400多部法律,800多件行政法规和8000多件地方性法规,同时还逐步加强了全国人大及其常委会对法律实施的监督工作。这就初步构建了中国特色的社会主义法律体系,为依法治国提供了依据。所有这些表明,新时期的人民代表大会制度建设及其工作,是我国历史上的最好时期。

  共产党领导的多党合作和政治协商制度是我国政治制度中的一个特点和优点

  实行中国共产党领导的多党合作和政治协商制度,“这是我国具体历史条件和现实条件所决定的。”它既不同于西方资本主义国家的多党制,也有别于前苏联的一党制。这是“我国政治制度中的一个特点和优点”(《邓小平文选》第2卷第205页)。

  在民主革命时期,在中国的政治舞台上进行活动的,除共产党和国民党之外,还有中国国民党革命委员会、中国民主同盟、中国民主建国会、中国民主促进会、中国农工民主党、中国致公党、九三学社、台湾民主自治同盟等民主党派。它们从成立的时候起,就在中共统一战线政策的影响下,同中国共产党建立了不同程度的合作关系,并且在革命斗争中发展了这种关系。抗日战争胜利后,在中国共产党的积极推动下,由包括国共两党和其他党派参加的政治协商会议(史称旧政协)在重庆召开,揭开了多党派的政治协商在我国政治发展中的第一次尝试。在这期间,中共与民主党派和无党派民主人士通力合作,互相配合,为争取和平民主而共同奋斗。但蒋介石集团依仗美国的支持悍然发动全面内战,粗暴地撕毁了政协会议通过的各项协议。在这种情况下,除中国青年党、民主社会党先后依附于蒋介石集团外,中共同各民主党派在反对蒋介石的独裁、内战政策,争取建立新中国的共同斗争中,形成了一种风雨同舟、患难与共的合作关系。同时,民主党派也通过在政治斗争中是非曲直的比较,站到了新民主主义革命的立场上来。1949年1月,各民主党派领导人和著名民主人士55人联合发表《对时局的意见》,强调“革命必须进行到底”,并明确表示:“愿在中共领导下,献其绵薄,共策进行。”这是各民主党派和无党派民主人士第一次以共同声明的形式,公开而明确地表示,要在中国共产党领导下,为建设新中国而共同努力。历史表明,承认并接受中国共产党的领导,这是各民主党派在总结长期政治斗争经验的基础上作出的一个郑重而正确的抉择。中国共产党领导的多党合作和政治协商的格局由此形成。

  1949年9月,中国人民政治协商会议第一届全体会议在北平召开,担负起筹建新中国的工作。政协会议是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构,第一届政协会议选举产生的中央人民政府,是中国共产党领导的多党合作的人民民主政权。《共同纲领》中有关的法律性条文的规定,表明了中国共产党领导的多党合作和政治协商这一具有中国特色的基本政治制度的确立。

  1956年,随着社会主义改造任务的基本完成,我国多党合作的政治基础也由《共同纲领》中所规定的新民主主义变为共同建设社会主义。这时,毛泽东提出了共产党与各民主党派“长期共存、互相监督”的八字方针;他还从加强监督、发展社会主义民主出发,提出了“两个万岁”的思想,一个是“共产党万岁”,一个是“民主党派万岁”。这些为共产党领导的多党合作和政治协商成为一项长期的基本制度奠定了理论和政策的基础。中共十一届三中全会以后,进一步明确民主党派的性质已经成为各自联系的一部分社会主义劳动者和一部分拥护社会主义的爱国者的政党,是在共产党领导下为社会主义服务的政治力量。中共十二大进一步丰富了共产党同民主党派团结合作的方针,提出“长期共存,互相监督”,“肝胆相照,荣辱与共”的十六字方针。中共十三大则明确把多党合作和政治协商一起作为我国一项基本政治制度的重要内容。1993年八届全国人大一次会议通过的宪法修正案在序言中增加了“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展”的内容,确立了它在国家根本大法中的地位。中共十五大把坚持和完善这一基本制度列入我们党在社会主义初级阶段的基本政治纲领。党的十六大又把坚持和完善这一基本制度同建设社会主义政治文明联系起来,同全面建设小康社会的目标联系起来。这些充分体现了中国特色的政党制度在实际政治生活中不断地得到完善。

  中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是我国政治制度中的一个特点和优点,在我国政治和社会生活中发挥重要的作用。改革开放以来,各民主党派的参政领域具有相当的广泛性,除其成员越来越多参与国家事务的管理外,还参与国家大政方针和国家领导人选的协商,参与国家方针、政策、法律、法规的制定和执行,并对党和国家的方针政策、各项工作提出批评、建议等。这些有效地促进了共产党和各民主党派的亲密合作,使政治协商、民主监督、参政议政规范化、制度化,较好地发挥了共产党领导的多党合作和政治协商制度的特点和优势。

  中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是我国社会主义制度下新型政党关系的生动体现,是适合中国国情的政党制度,是中国特色社会主义民主政治建设的一个创造。这样的政党制度,在原则上不同于西方资本主义国家的多党制,它有利于把全国人民的力量团结在中国共产党的周围,在建设社会主义的共同事业中,高度地凝聚起来,而不是西方多党制那样互相倾轧,互相争斗,互相抵消力量。这是社会主义中国政治制度优于西方的一个重要方面。同时这种多党合作和政治协商制度也有利于发展社会主义民主,有利于调动一切积极因素为社会主义事业服务。全国政协十届二次会议通过的《中国人民政治协商会议章程修正案》,在总纲中增写了“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是我国的一项基本政治制度”,“促进参加中国人民政治协商会议的各党派、无党派人士的团结合作,充分体现和发挥我国政党制度的特点和优势”。这是对我国社会主义政党制度的实践成果和历史经验的总结,适应了社会主义现代化事业发展的要求。对政协章程作出的重要修改,对于推进人民政协事业发展,进一步完善我国政党制度,推进社会主义政治文明建设具有重要意义。

  结合中国多民族统一国家的历史和现状,确立民族区域自治制度

  实现民族平等和民族团结,反对民族压迫和民族歧视,发展和繁荣各民族的政治、经济、文化事业,实现各族人民的共同富裕,是社会主义国家必须遵循的一项基本国策,也是社会主义制度优越性的重要体现。

  民族区域自治的理论和政策,是中国共产党和毛泽东在实践中经过探索逐步确立起来的。1922年,中共二大根据马克思主义关于民族问题的一般原理,提出在蒙古、西藏、新疆三部实行自治,以建立联邦制国家作为解决中国民族问题的纲领。这个设想虽然体现了民族平等的精神,但并不切合中国的国情。随着对国情认识的逐步深化,党对解决国内民族问题的方式也有了新的进一步认识。1938年,毛泽东在中共六届六中全会上比较明确地提出了民族区域自治的主张,指明应当“允许蒙、回、藏、苗、瑶、彝、番各民族与汉族有平等权利,在共同抗日原则之下,有自己管理自己事务之权,同时与汉族联合建立统一的国家”。后来在中共七大的政治报告中明确提出“允许各少数民族有民族自治的权利”,并将此作为党的具体纲领的内容之一。按照上述基本主张,在1941年5月公布的《陕甘宁边区施政纲领》中,对民族区域自治作出了具体规定。1942年,陕甘宁边区政府先后划了定边县的若干区域和城关镇的自然村、曲子县的三岔镇为回民自治区。在少数民族自治区内,由少数民族自己选举区、乡长,管理自治区内部事务。1947年5月1日,在中国共产党领导下,我国第一个省一级的内蒙古自治区人民政府宣告成立。它的成立及日后的成就,为中国共产党最终确定民族区域自治政策提供了成功的范例。

  1949年9月,中国人民政治协商会议第一届全体会议通过的《共同纲领》明确宣布:“各民族一律平等,实行团结互助”,“各少数民族聚居的地区,应实行民族的区域自治”。这样,就以法律的形式,使民族区域自治成为新生的人民共和国的一项基本的政治制度。应当指出,民族区域自治,是以毛泽东为代表的中国共产党人根据马克思主义关于民族问题的基本原理,结合中国多民族统一国家的历史和现状而制定的政策和选择的制度。之所以这样,首先,中华民族多元一体的发展,使各民族之间很早就在经济、文化和政治上有密切联系和交融,在历史上形成了一个统一的中央集权的国家。中国的历史经验表明,中华民族是不可分割的统一体,各民族之间在政治、经济和文化上存在着互相依存、共同发展的根本利益。这一历史特点决定了在统一的国家内实行民族区域自治,是适合中国国情的,也反映了各族人民的共同利益和共同愿望。其次,从国内民族分布的特点看,形成了一种以汉族为主体的大杂居、小聚居的局面。汉族占全国人口绝大多数,少数民族只占8%。绝大多数少数民族都是在一个或几个大小不一的聚居地与汉族交错杂处。这种民族分布的特点,决定了我国只有实行较灵活的民族区域自治,依据少数民族聚居的状况建立不同级别的自治地区,才能有利于实现民族团结和民族自治的要求。再者,从中国革命发展的特点来看,中国共产党的政治纲领代表了各族人民的共同利益,获得了他们的拥护和支持;许多少数民族在民主革命时期就与中共建立了巩固的联盟。应当说,中国革命的胜利,是各族人民团结战斗的共同胜利,实行统一国家内的民族区域自治,是中国革命历史发展的必然。

  新中国成立后,党和政府十分重视少数民族的工作。经过普查,认定除汉族外共有55个少数民族,共同组成了中华民族大家庭。从1950年开始在少数民族聚居区进行民族区域自治的试点工作。1952年8月,中央政府颁布《中华人民共和国民族区域自治实施纲要》。它作为新中国第一部民族问题的法规,使民族区域自治成为我国的一项基本国策,有力地促进了民族区域自治工作在全国范围内有序地展开。到2002年底,我国已建立154个民族地方,包括5个自治区、30个自治州、119个自治县(旗),实行自治的少数民族人数占其总人口的76%,55个少数民族中的44个民族行使了自治权。此外,还在杂散居地区建立了1700多个民族乡。民族自治地方的人口占全国人口的14%,其行政区域面积占全国总面积的64%。这就形成了全国范围内民族区域自治的格局。

  改革开放以来,党中央本着积极、稳妥、慎重的原则,制定了一系列正确政策,极大地激发了各少数民族的改革和建设热情,有效地促进了民族地区经济、社会的发展。1981年,中共中央在关于转发《中央书记处讨论新疆工作问题的纪要》的通知中提出:“在我国建设社会主义的事业中,汉族离不开少数民族,少数民族离不开汉族。”这一重要论断,深刻反映了我国各民族休戚相关、命运与共的血肉关系,成为全国各族人民巩固和发展社会主义的民族关系,加强民族团结的指导方针和行为准则。1984年第六届全国人大第二次全体会议通过了我国第一部《民族区域自治法》。它为实现各民族共同进步繁荣提供了法律上的保障,标志着我国民族制度更加完善。实践证明,民族区域自治是解决我国民族问题的基本制度,有着鲜明的中国特色和旺盛的生命力,是中国共产党人对马克思主义民族理论的重大贡献。 

来源:光明网-《光明日报》  2004年08月31日09:29

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