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“省管县”:谁动了谁的奶酪
特约记者 刘晓鹏
2008年09月08日13:53   来源:人民网-《大地》
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  “省管县”改革面临的主要阻碍,就是地级市是否放权的问题。中国实施市管县已经有20多年的历史,由此形成的利益权力集团,是这一改革的阻碍。比如以前县的财政收入被市里截流,现在直接交到省里,市的财政收入减少。如果在财政和社会事务上实行省级直接对县的管理体制,而在干部人事管理上维持“市管县”,必然导致政府体制内部运转的不协调,甚至会产生矛盾和冲突。因此,完全的省直管县体制,既包括财政权的“省直管县”,也包括社会事务和干部人事的“省直管县”。

  建省20年、2007年人均GDP全国排名第19位的海南省,正在启动一场牵动全局的政府体制改革。7月初,一条来自海南省的消息,像产自那里的甜美水果一样传至全国各地。这个中国最南端省份将177项行政管理权直接下放到市县和地级市,同时为完善这里区别于中国大多数省份的省管县体制,提出了诸多配套改革制度。

  作为地方政府改革的重要尝试,文件甫一出炉,就引起社会各界关注。

  “海南模式绝非一个万能的样板,”有学者认为,“但海南的改制也代表了中国行政体制改革的一个方向。”

  “市管县”走到尽头?

  相对于省管县的改革,在我国大多数地区,实行的是由地级市管理县的体制。

  按照我国现行宪法第三十条规定:省、自治区分为自治州、县、自治县、市;直辖市和较大的市分为区、县;自治州分县、自治县、市。中国政法大学法学院教授焦洪昌认为,实际上我国宪法设计的地方行政区划主要是省、县、乡三级体制。

  目前的市管县的格局是1982年开始的,从那时起我国大多数地方改变了过去作为省政府派出机构的地区(专区)体制、实行市领导县。国家行政学院公共管理教研部教授汪玉凯说,当时主要是解决过去不少地方地区和市并存问题,希望通过一些中心城市的辐射作用,带动周围地区的发展。

  按照焦洪昌的说法,地级市管县的数量占到全国的70%。这说明,市管县己成为中国地方行政的主要模式。地级市管县常态化后,实际上也就是在省县乡三级体制,多了一级地方政权,成了省市县乡四级体制。

  中央高层推行“市管县”体制的初衷,本是为了解决地市分割,发挥中心城市的作用,加快城乡一体化进程。但由于近十多年来配套的政治体制改革进展缓慢,“市管县”只在一些地方部分实现了预定目标,在更多地方却暴露出许多问题:其一,市管县体制扩大了市的行政“地盘”,加之市的权力大于县,造成一些市随意扩张,市与县重复建设严重,产业结构雷同,浪费大量资源;其二,由于城市政府职能转变不到位和传统体制的影响,中心城市对县域经济带动并未实现;其三,市县之间普遍存在利益冲突和矛盾,内耗严重,发达地区更甚,个别地方市县关系相当紧张。

  作为国家对国民经济和社会发展勾勒蓝图,第十一个五年规划纲要中明确提出要“理顺省级以下财政管理体制,有条件的地方可实行省级直接对县的管理体制”。而此前国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见中提出“有条件的地方可加快推进‘省直管县’财政管理体制改革”。国务院还在《东北地区振兴规划》明确:“在有条件的地区推行省直管县”。

  焦洪昌说,自1992年至2007年,全国已有20个省试行省管县。

  “浙江经验”与“海南方向”

  于是,“省管县”改革的诉求首先从民营经济强省浙江提出。1992年、1997年、2002年和2006年,浙江省先后四次“强县扩权”,主要做法是“行政市管县,财政省管县”。尤其是2002年,浙江省把313项原属地级市的经济管理权限下放给17个市县和萧山、余杭、鄞州三个区,2006年又以义乌市为试点,把472项只有地级市享有的权限下放给义乌市。这些改革促进了浙江省县域经济发展,也为中央决策层所重视。

  在省管县改革中,浙江模式是不少地方借鉴的蓝本。在其他省份所推行的省管县改革,大都遵循这样的路径:从经济管理切入,向县级政府下放经济管理权,强县扩权,推行省管县的财政改革,而进行试点的县多数是经济实力较强的县。

  汪玉凯用海南模式和浙江模式来解释省管县改革的方向,他说以浙江为代表的改革主要是扩大县级政府经济管理的权限,同时浙江模式很重要的经验就是财政体制上的省管县,而在诸如官员任命、社会管理和公共服务等方面还不是完全的省管县。

  而海南从1988年建省开始就没有实行市管县,海南省20余个县、县级市、地级市都是由省直接管理,是独立的经济单元,不存在地级市对县的行政管理问题。这也就可以解释为什么此次海南省此次下放行政管理权,既包括县、县级市也包括地级市,这是因为它们之间只有行政级别的差别并没有行政隶属关系。

  汪玉凯认为,浙江模式仍是目前多数地区推行省管县改革可供参考的路径,而海南模式虽然是与其省域面积小,县级区域少的省情密切相关,但也代表了一种方向,即从财政的省管县到行政的省管县,“否则光财政不管,行政管,很多矛盾还是很难调和”。

  “首先实行财政省管县,最后达到行政省管县”,在省管县改革的问题上,许多学者都持这一观点。中国政法大学法学院教授焦洪昌说,这既是我国行政体制改革的一个方向,也是对我国宪法的回归。

  “省管县”背后的博弈 

  “省直管县是一种利益的重新调整,权力的重新分配。”中国社会科学院财贸所副研究员张斌说。实行省管县在扩大县级经济实力的同时,也会给中心城市的扩张造成负面影响。于是吞县变区,控权不放成为了某些地级市应对的办法。

  湖北尝试“省管县”改革后,部分地级市开始想方设法将自己所辖的经济强县“吃掉”,变为一个区。比如,黄石“吃掉”下陆,咸宁“吃掉”了咸安。

  “省管县的改革面临的主要阻碍,就是地级市是否放权的问题。”国家行政学院的汪玉凯教授说:“中国实施市管县已经有20多年的历史,由此形成的利益权力集团,将是改革的一大阻碍。省管县,将地级市架空,就涉及到利益重新分配的问题。比如以前县的财政收入被市里截留,现在直接交到省里,市的财政收入减少。另外,很多配套性的制度也没有制定,所以下放到县的各项权力难以落实,省管县改革缺乏制度保障。”

  “而权力下放,让省级部门失去一些权力,有的部门当然不情愿。”海南省省委秘书长许俊坦陈改革一定会遇到阻力。

  上级市不肯放权,县级市也无可奈何。“这个问题太敏感,不好谈。”河南省邓州市市委书记刘朝瑞如此表示。

  其实,从历史看,无论是原“市管县”,还是现“省管县”,如果缺乏配套的政治体制改革,缺乏对权力的制约和监督,仅仅局限于技术层面的改进,可能在一定时间内有积极效果,但最终无法实现行政权力的科学配置。

  《 大地 》(2008年第16期)
(责任编辑:万世成)

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