自貿試驗區：構筑新時代改革開放新高地

今年8月8日，充滿現代感的魯能JW萬豪侯爵酒店在風景優美的上海浦東黃浦江畔開業，迅速引來滬上時尚潮人的追捧。人們不會想到，這家酒店原本計劃的開業時間是9月20日，讓時間足足縮短近一個半月的，是一張“行業綜合許可証”。這張許可証，集合了消防、公安、衛生、食品等十幾個行業許可証的功能，辦証時間從兩三個月壓縮到不到兩周。

上海浦東新區從今年7月31日推行“一業一証”改革試點，這項全國首創、頗具力度的改革思路源於照后減証、証照分離，源於不斷提供制度創新的上海自貿試驗區。

自貿試驗區，承載著時代賦予的重要使命，展現出新時代改革開放新高地的強大示范效應。

負面清單不斷瘦身釋放市場蓬勃活力

2020年1月1日，外商投資法實施條例將在全國推行。其中，上海自貿區試行的負面清單制度功不可沒。

“上海自貿區成立6年多來，最大的成果就是實行了負面清單制度。”復旦大學上海自貿區綜合研究院研究員張湧說。以外商投資准入負面清單為例，以往，外商在華隻能在政府明確規定的領域、即正面清單中進行投資﹔現在的負面清單則允許外商在清單所列領域之外均可投資，隻需實施備案，“法無禁止即可為”。

負面清單存在於外資准入、市場准入等諸多領域，具有濃厚的市場經濟特色，強調市場主體性作用，相比之下，正面清單則更強調政府在准入方面的決定性作用。

在上海自貿試驗區，負面清單“瘦身”的速度很快。

2013年9月發布的全國首份負面清單（外商投資准入特別管理措施），共有18個大類190條。此后經過4次修訂，2019年7月的最新版本已減到13個大類37條。95%以上的投資項目都是負面清單以外的，以備案方式設立。負面清單減少意味著可供投資項目增加，帶來的是前來投資的外資企業數量大幅上升。截至今年9月底，上海自貿試驗區新設外資企業1.1萬戶，佔比從自貿試驗區挂牌初期的5%上升到20%左右，累計實到外資313億美元。

在張湧看來，負面清單減少固然好，但並非媒體所追捧的“越少越好”，一些涉及國計民生的項目還是要有所保留。重要的是，負面清單不僅讓中國市場准入更加開放，還使中國的投資環境變得更加公正、透明。

証照分離推動政府職能轉變

今年12月1日起，証照分離改革全覆蓋試點已正式在全國自貿試驗區展開。

“証照分離”是2015年11月，國務院總理李克強視察上海自貿區時布置的一項新任務。“照”就是營業執照，相當於市場上經營主體的“准生証”或“出生証”﹔“証”就是各行政機關賦予從事某項特定活動的經營資格許可，也就是“准營証”。傳統經濟模式下，經營者需要拿到所有經營許可資格后，才能申辦營業執照。

証照分離改革的第一步，是變“先証后照”為“先照后証”，先有准生証后再有准營証。這厘清了一個邏輯關系，即應該讓企業先“出生”，在法律意義上獲得主體資格，再到銀行開戶、到物業租賃，到主管部門、監管部門或審批部門申領各類許可証，以便獲得相應的經營資格。

証照分離改革的第二步，是從“先照后証”到“証照分離”的根本性轉變，重點解決企業辦証多、辦証難的問題，做到能取消則取消，不能取消的列入市場准入或經營資格許可“負面清單”，最終實現“取消為常態、審批為例外”的格局。

上海自貿區在實施“証照分離”改革的過程中，根據不同企業推行了4種類型的改革模式，其中，尤以告知承諾制最具創新價值。比如開一個咖啡店，如果業主承諾衛生和消防等項目已達標，政府部門會當場發經營許可，但會在事中事后加強監管。這種基於誠信、把企業當“成人”看待的告知承諾制，既是對政府治理能力的考驗，也是對企業誠信程度的檢驗，加速了中國向現代化信用型社會發展。

“証照分離”降低了交易成本，以市場為主體，推動政府職能向服務型轉變。

制度創新紅利不斷外溢

制度創新是上海自貿區與生俱來的任務，制度創新可復制可推廣，則是黨中央對自貿區建設寄予的厚望。

“實現貿易便利化，成本降低后就會出現很多新業態，比如保稅展示，進博會就是區外保稅展示制度的集中應用。”復旦大學上海自貿區綜合研究院院長助理盧華說，為了保証展品的快速通關，進博會還引用了自貿區海關特殊監管的制度，比如信用承諾監管。正是有了這些自貿區制度創新方面提供的保障，使得進博會能夠高效率、高質量地展示在世人面前。

盧華把自貿區形容為中國未來開放型經濟的制度創新供給區，除了負面清單、証照分離，一網通辦、多証合一、國際貿易“單一窗口”等等這些可復制可推廣的貿易營商便利化措施都是在上海自貿區首創，之后逐步推廣至全上海乃至全國。據了解，在全國自貿區202個可復制可推廣的制度創新中，上海自貿區的貢獻最多，超過了總數的3/4。

制度創新不僅發展了點，更多是帶動了面。

長久以來，我國醫療器械行業實行產品注冊和生產許可“捆綁”模式，注冊人必須自己設廠生產產品，如要委托生產，雙方必須同時具備該醫療器械注冊証和生產許可証。這不僅增加了企業成本、延長了新產品上市時間，也影響了企業的創新研發能力。2017年，上海自貿區開始實行醫療器械注冊人制度（MAH），將產品注冊和生產許可“鬆綁”。今年10月，這項制度又進一步向長三角“三省一市”輻射，上海康德萊醫療器械股份有限公司執行董事王彩亮興奮地說，現在拿著上海的注冊証就可以委托浙江、江蘇的工廠生產心血管介入器械，使企業的創新能力得到了進一步釋放，提高了國際競爭力。

醫療器械注冊人制度紅利的外溢，只是一個縮影，未來會有更多上海自貿區的制度創新紅利，帶動長三角一體化高質量發展。

“雁型陣列”領航中國高水平開放新格局

創新沒有暫停鍵，上海的自貿區建設在不斷升級。

今年8月20日，上海自貿試驗區臨港新片區在浦東滴水湖畔正式揭牌，按照“整體規劃、分步實施”原則，先行啟動南匯新城、臨港裝備產業區、小洋山島、浦東機場南側等區域，面積119.5平方公裡。

從誕生那刻起，臨港新片區就以“開局就是決戰、起步就是沖刺”的精神領跑各個領域，例如突破卡脖子的硬科技，關注集成電路、人工智能、航空航天、生物醫藥等核心產業面臨的制度性瓶頸問題﹔在洋山建設特殊綜保區，實現“一線放開”，打造亞太分撥中心﹔借鑒倫敦經驗，打造人民幣和外匯離岸金融中心。此外，在新片區內，符合條件的四大行業企業5年內減按15%的稅率征收企業所得稅﹔上海5年內對新片區投入1000億元，除中央所得外財力歸新片區使用。

特別的待遇為的是培育核心競爭力，也讓臨港新片區不再像以往上海自貿區那樣，刻意強調可復制可推廣。“需要保持高度警醒的是，‘其他地區暫不具備條件’這一條，是動態變化的，現在不具備條件不等於過一陣不具備，上海應抱有足夠的危機感，留給上海打造‘人無我有’特殊功能的時間窗口可能不會很長。”張湧提醒說。

自2013年9月上海自貿試驗區正式揭牌，此后經過數次增編，如今全國的自貿區朋友圈中已經有了18個“小伙伴”，各具特色、各顯神通，正在呈雁型陣列，在投資、貿易、服務等各個領域引領中國全方位開放。

除上海自貿區外，各個自貿區的發展都有可圈可點之處，正在從制度創新“純輸入地”逐漸成為“輸出地”。

譬如海南的“極簡審批”，園區裡的土地在企業入駐前就把所有該做的評估做完，企業拿地之后能夠馬上開工﹔河南自貿區的跨境電商創立了保稅備貨模式，把國外的貨吸引到鄭州保稅區裡，國內顧客下單后馬上發貨﹔西安的自貿區在服務“一帶一路”方面很有特色，中歐班列的回程空駛率大幅降低。此外，天津自貿區的融資租賃和平行汽車進口、福建廈門自貿區的國際貿易“單一窗口”，都在各自領域成為了表率。

從政府“從頭管到腳”，到信用承諾制釋放企業和社會誠信潛能﹔從制度創新到政府職能轉變﹔從可復制可推廣的“廣普性”，到不可復制推廣的“特殊性”﹔從上海自貿區的“獨唱”，到全國18個自貿區的“大合唱”……自貿試驗區的發展不斷升級，始終秉承著習近平總書記“大膽試、大膽闖、自主改”的囑托，為中國的改革開放事業提供創新動力。

（本報記者 任鵬）