貧困地區運用PPP模式創造美好生活

為深入學習貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想，扎實推進“不忘初心、牢記使命”主題教育，推動PPP規范高質量發展，8月18日至8月21日，財政部清潔基金（PPP中心）、機關黨委、中國財政雜志社、中國財經報社、會計資格評價中心的8名青年干部以“牢記PPP改革初心，砥礪奮進創造美好生活”為主題，赴雲南省元謀縣和永勝縣開展“根在基層”調研活動。調研組深入基層一線，深入田間地頭，對當地PPP工作推進情況進行了調研，實地考察了項目建設和運行情況，與地方政府、社會資本、金融機構、咨詢機構和群眾進行了座談交流。現將有關情況及思考報告如下。

一、基本情況

（一）元謀縣PPP運用情況

元謀縣位於雲南省和楚雄州北部，東倚武定，南接祿豐，西鄰大姚，北連四川會理，交通區位優勢明顯。全縣面積2，021平方公裡，轄10個鄉（鎮），下設78個村委會（社區）（其中貧困村40個），總人口21.7萬人。境內最高海拔2，836米，最低海拔898米，屬南亞熱帶干燥氣候，全年基本無霜，年平均氣溫21.9℃，年平均降水量616毫米，年蒸發量高達3，627毫米，蒸發量為降水量的6倍。元謀以種植冬春蔬菜並遠銷國內外而享有盛名，被譽為“冬早蔬菜之鄉”。

截至今年9月底，元謀縣共有管理庫PPP項目5個，總投資22億元，已落地3個，總投資16.85億元。其中，示范項目3個，總投資9.95億元，已落地2個，即元謀大型灌區丙間片11.4萬畝高效節水灌溉PPP項目和農村人居環境治理PPP項目，兩項目總投資共7.3億元。

（二）永勝縣PPP運用情況

永勝縣位於雲南省西北部，地處長江上游，麗江市中部。全縣面積4，950平方公裡，轄15個鄉（鎮）、150個村（居）委會，總人口40.42萬人。有彝、傈僳、藏、普米等10個世居少數民族，少數民族人口13.8萬，佔34%。永勝是國家級扶貧開發工作重點縣，屬滇西邊境集中連片特困地區和雲南省限制開發區。2018年底，全縣尚有未出列貧困村57個（其中深度貧困村36個），未脫貧人口4102戶14，211人，貧困發生率4.25%。

截至今年9月底，永勝縣共有管理庫PPP項目3個，總投資28.93億元，已落地項目2個，即鬆坪、羊坪、光華、東風、東山鄉村公路改擴建PPP項目和教育文化園區PPP項目，兩項目總投資共16.41億元。

二、主要成效

（一）推動鄉村產業振興，產業發展是可持續脫貧的關鍵

元謀縣地處金沙江干熱河谷地帶，工程性缺水和資源性缺水十分嚴重，全縣供水保証率隻有50%左右。高效節水灌溉PPP項目引入社會資本大禹節水后，不僅解決了元謀壩區老城、元馬、黃瓜園、平田四個鄉鎮6.63萬人產業發展“干渴”的問題，還引導村民改變了傳統溝渠輸水、大水漫灌的灌溉方式，採用管道輸水有效減少水資源污染和途中損耗，通過智能水表“精准計量、刷卡取水”，項目區供水保証率達到90%以上，灌溉水有效利用系數從0.42提高到0.9，年節約用水2，158萬立方米以上。當地村民為此還做了一首打油詩：“管道有水不用愁，卡插進去水自流。輕輕鬆鬆把水放，高高興興奔小康”。

水的問題解決了，村民對種植高附加值的經濟作物熱情更加高漲。大空村村民虎永平說，“多年來種植葡萄，由於高效供水保障率提高，水肥較為均勻，葡萄畝產值可達6萬元以上，每畝減少水肥支出近3000元”。這種喜事兒不只是虎永平家才有。據當地統計，項目區畝均用水成本從1，258元降至350元，畝均增收5，000元以上﹔項目受益最早的清和社區2017年農民人均可支配收入達14，057元，增長42.26%。此外，項目區還覆蓋了近4000多名易地搬遷的少數民族貧困群眾，為脫貧攻堅提供了產業支撐。

（二）廣泛吸引農戶參與，實現自我管理、自我監督、自我服務

為保障農戶的知情權、參與權、表達權和監督權，元謀高效節水灌溉PPP項目設置了群眾參與機制。項目組建了用水專業合作社，下設16個分社，分別對應灌區16個村委會，社員共同出資入股項目公司。由項目公司與用水專業合作社簽訂《運維管護合作協議》，16個分社配合項目公司對輸水管網等相關設施進行維護，協調處理矛盾糾紛等。據此，項目公司每年向用水專業合作社支付30萬元管理費。同時，雙方通過互聯網等新技術手段，將運維工作線上化、透明化、高效化，加強流程管控，提高運維質量。合作至今，用水專業合作社除管理費外還取得了36.36萬元的項目分紅收入，農戶參與管理的積極性大幅提高，項目運維成本顯著降低，形成了共建共治共享的良好局面。

此外，16個分社可作為項目公司農業生產增值服務的直銷點，配合項目公司進行滴灌帶、農資等銷售，合作社社員可以和項目公司員工一樣獲得銷售收入，進一步豐富了農民增收渠道。

（三）扶貧必扶智，阻斷貧困代際傳遞

“我要讀書”那張照片中的大眼睛女孩已經長大成人，有了自己的工作和生活，但像她一樣渴望讀書的孩子，在永勝縣還有很多。永勝縣13.8萬少數民族中，有約2萬“直過民族”——傈僳族生活在山高路遠、土地貧瘠的金沙江沿江一線，他們受教育程度普遍偏低，有的村甚至連一個大學生都找不到。面對2019年脫貧摘帽的艱巨任務，如何實現既扶貧又扶智，脫貧而不返貧，有實效、可持續，經得起歷史和人民的檢驗，是擺在永勝縣面前的一道難題。為了有效解決少數民族特別是傈僳族的教育扶貧問題，阻斷貧困的代際傳遞，永勝縣決定採用PPP模式著力打造教育文化園區。

目前，永勝縣教育文化園區PPP項目中的民族中學已初步建成。民族中學作為永勝縣集中辦學試點的重頭戲，是一所獨具特色的全寄宿制學校，引進了智慧校園管理系統和完備的后勤保障體系，擁有一流的教學區域，包括教學樓、綜合樓、實驗樓、學生宿舍、食堂、風雨操場及場地綠化等，建筑面積73，703.9平方米，佔地155.9畝，投資約4.4億元。學校已於今年9月開學，現有46個教學班，200多名教職員工，2153名在校生。對於山裡的孩子們來說，新的學習生活將從這裡開始，他們的未來將更加美好。

（四）望得見青山，看得見綠水，記得住鄉愁

近幾年來，隨著鄉村經濟的快速發展，環境惡化等大城市病也“傳染”到了美麗鄉村，污水橫流、垃圾成堆、臭氣熏天……基層財力薄弱，在人居環境這種投資規模較大的項目面前顯得有些“杯水車薪”。如，永勝縣與元謀縣2018年本級一般公共預算收入分別為4.4億元、3.5億元，而永勝縣人居環境項目總投資為12.5億元，元謀縣人居環境項目總投資為4.2億元，投資需求與現有財力差距懸殊。

通過引入社會資本的資金、技術和管理，不僅解決了短期財政資金緊張的問題，避免“子欲養而親不待”，還讓專業的人做專業的事，實現了項目融資、建設、運營、移交全生命周期一體化管理，防止“晒太陽、豆腐渣”，促進政府、市場、公眾長期合作共贏。看到各鄉鎮正如火如荼開展的河道治理、兩污處理、景觀綠化等工作，我們真心希望兩縣通過PPP模式踐行“兩山”理論，實現經濟生態和諧統一，在“稻花香裡說豐年”的同時，還能“聽取蛙聲一片”。

三、存在的困難

通過調研，我們深深感受到，地方對於運用PPP這一公共服務供給市場化社會化創新解決方案，穩增長、促改革、補短板、惠民生的意願十分強烈，但由於思想認識轉變不到位、經濟政策環境偏緊等主客觀原因，實踐中遇到了一些問題，也使他們十分困惑。

（一）發展需求與發展空間不匹配

按照現有關於財政承受能力管理的相關政策要求，“每一年度本級全部PPP項目從一般公共預算列支的財政支出責任，不超過當年本級一般公共預算支出的10%”，超7%的要風險預警，超5%的不得新上政府付費項目。貧困地區創新運用PPP實現追趕發展的意願強烈，但由於一般公共預算支出較小，發展空間不足，形成“越需要發展的地區越沒有發展空間，越抓不住發展機遇越落后”的怪圈。

此外，貧困地區多處於山區或半山區，工程成本高、資金投入量大，打贏打好精准脫貧和污染防治兩大攻堅戰的時間緊、任務重。這些領域一般是沒有收益或收益較少的公益性事業，單靠財政投入和專項債遠遠無法滿足需求，用PPP又面臨財承管理紅線約束，貧困地區在統籌規范與發展、當下與長遠、穩增長與防風險方面有些“無所適從”。

如，永勝縣2018年新增專項債僅3億元，每年PPP財承空間僅3-4億元，但通鄉油路、教育文化園區、人居環境等民生工程的實施又迫在眉睫，永勝縣2021-2023年財政支出責任已超出7%的風險預警線。

（二）政策預期不夠穩定

2014年起，PPP改革開始大規模推廣。時隔3年左右，從2017年下半年開始，多個部委接連出台嚴監管政策，形成“共振效應”。PPP的專業性較強，需要長期系統學習，貧困地區由於人才基礎薄弱，在政策“踩油門”時還主要處於學習階段，了解清楚了又碰到了政策“點剎車”。地方有聲音說，“肉沒趕上吃，剛到飯桌上，湯也被倒掉了。”此外，起“壓艙石”作用的PPP條例遲遲未能出台，政府和市場主體對PPP改革的長期性存疑。

政策預期的不穩定一定程度上導致了地方的短視行為，即新政策剛出台時，“搶抓政策窗口期”，一哄而上、先用再說，不考慮長效機制﹔出現泛化異化亂象后，政策隻能收緊，進一步強化了地方對政策不穩定的判斷。

（三）對社會資本吸引力不足

貧困地區底子薄、基礎差，招商引資能力不強，財政支付能力較弱，難以找到合適的“合作伙伴”。即便是匆匆選好企業合作方，有時也會因為合作內容不夠明確、邊界不夠清晰、風險分擔不夠合理等產生推諉扯皮的現象，導致項目推進困難。

如，元謀縣某個供排水設施建設PPP項目，由於協議談判周期過長，融資成本增加，中標社會資本單方面提出不全部履行招標文件的相關內容，項目進展緩慢。

（四）項目融資難融資貴問題突出

融資難融資貴是PPP市場普遍存在的問題，在貧困地區尤甚。此外，國企受加強中央企業PPP業務風險管控等政策限制，相對比較謹慎，兩縣PPP項目中標的多為民企。在當前經濟下行壓力持續加大的背景下，民企融資難上加難，已成為影響項目推進的重要因素。

例如，永勝縣教育文化園區PPP項目中標社會資本方雲南和業為民營企業，其先后對接了國開行、農發行、農行、建行、招行、中信、興業、平安等11家銀行，涵蓋政策性銀行、大型國有商業銀行、股份制銀行等多種類型﹔還積極聯系了証券、基金、信托、融資租賃等渠道，但成本一般為14-15%，期限一般為2+2，期短利高，難以承受。元謀縣高效節水灌溉PPP項目社會資本大禹節水也反映，金融機構在貸款准入上還未能實現國企民企一視同仁。

（五）認識和能力有待提高

一方面，PPP要求較為規范，盡管推廣運用已有五年多，一些基層干部仍有理解不到位的地方，未能准確把握PPP的本質和內涵，在執行政策時存在望文生義、生搬硬套的情況，導致反復“翻燒餅”，頻繁整改。另一方面，貧困地區專業人才比較匱乏、技術力量比較薄弱，缺少成功可復制的經驗，導致對咨詢機構過分依賴，政府對項目的規范實施缺乏掌控力。如，永勝縣財政局是當地PPP工作的牽頭單位，但工作主要由局內企業股的一名干部承擔。

四、思考與建議

兩縣在規范運用PPP模式上的問題，一定程度上體現了貧困地區面臨的共性問題。針對上述問題，我們結合業務知識，在大膽設想、深入分析、反復研討的基礎上，提出了一些具體建議。

（一）創新財承管理

借鑒地方政府債務管理模式，實行財政承受能力“省級統籌”，由省級財政部門在不突破全省財承管理紅線的基礎上，統籌分配所轄地區財承額度，既保証總量控制、限額管理，牢牢守住不發生系統性風險的底線，又充分體現對追趕發展需求大、創新探索意願強、項目實施規范、信譽較高、風險較低地區的正向激勵，提高“發展額度”的配置效率，解決地區發展需要和發展空間不匹配的問題，促進區域均衡發展。

（二）強化預期管理

在PPP發展新階段，應堅持“穩中求進”的工作總基調，加強方向性、趨勢性、導向性等方面的管理，政策出台前要充分征求地方政府和市場主體意見，給予市場明確信號。具體而言，一是加快出台PPP條例，統一頂層設計，穩定各方預期。在PPP條例出台前，推動國務院發布政策文件，明確PPP事業既要規范又要發展，堅持PPP改革的長期性。二是堅持“新老劃斷”原則，新規實施不能影響存量項目的落地執行，保持政策的持續穩定和標准統一。三是在持續細化完善正負面清單的基礎上，推出一批正負面典型案例，強化實操層面的規范引導和以案促改。

（三）完善項目配套

提高貧困地區項目吸引力，可以“另辟蹊徑”，從增強項目“自身造血能力”方面破題，減少對當地財政的依賴性。一是加強公共服務價格機制研究，充分發揮市場價格的信號導向作用，提高財政可持續性。二是推廣環境綜合開發、區域經濟開發、公眾交通導向開發等模式，實現項目“正外部性”的內部化。三是探索價格包干機制，激發社會資本活力和創造力，挖掘項目潛力，實現政府市場互利共贏。

（四）加大融資支持

一是加強項目前期論証，鼓勵金融機構早期介入，優化項目融資方案，提高項目可融資性。二是推動中國PPP基金加大股權投資力度，特別是對民營企業參與PPP項目的支持力度，鼓勵保險資金參與PPP項目投融資，擴大PPP項目資產証券化試點，豐富PPP項目融資渠道。三是推動金融機構針對PPP項目特點加大產品創新和管理創新力度，優化貸款審批流程，推廣有限追索的“項目融資”，緩解項目貸款難。

（五）加強培訓指導

在培訓工作中重點關注對縣一級的指導，幫助基層提高規范實施PPP的水平，防止發生財政風險和企業風險，促進項目穩定運行，實現公共服務提質增效。同時，加強對各級一把手和各部門的培訓，形成財政、行業、審計等部門對PPP要旨、政策的統一認知和發展合力，打造PPP高質量發展的命運共同體。