何立峰：扎實推動長江經濟帶高質量發展

長江是中華民族的母親河，水系龐大，水資源總量約佔全國的35%，不僅哺育沿江4億人民，還通過南水北調惠澤華北廣大地區。長江流域山水林田湖草渾然一體，具有強大的涵養水源、繁育生物、釋氧固碳、淨化環境功能，是我國重要的生態安全屏障，更是子孫后代生生不息、永續發展的重要支撐。習近平總書記多次深入長江沿線考察工作，多次對長江經濟帶發展作出重要指示批示，親自謀劃、親自部署、親自推動長江經濟帶發展戰略，在重慶、武漢先后兩次主持召開座談會並發表重要講話。推動長江經濟帶高質量發展，必須深入學習習近平總書記重要講話精神，全面貫徹黨中央決策部署。

一、明確戰略定位

推動長江經濟帶發展，是以習近平同志為核心的黨中央作出的重大決策，是關系國家發展全局的重大戰略，對實現“兩個一百年”奮斗目標、實現中華民族偉大復興的中國夢具有重要意義。關於長江經濟帶的戰略定位，需要重點明確四個方面。

成為引領中國經濟高質量發展的排頭兵。長江經濟帶覆蓋我國11省市，橫跨東中西三大板塊，國土面積雖然隻佔全國的21.4%，但集聚了42.8%的人口，2018年創造了44.1%的國內生產總值，在我國經濟發展中具有重要引擎作用。長江經濟帶東有長三角城市群，西為中西部廣闊腹地，市場需求潛力和發展回旋空間巨大。在當前全球經濟增速放緩、不確定性增多，我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段的大背景下，推動長江經濟帶高質量發展，必須充分發揮長江黃金水道獨特作用，構建現代化綜合交通運輸體系，推動沿江產業結構優化升級，培育具有強大競爭力的三大城市群，使之成為引領我國經濟高質量發展的排頭兵。

成為實施生態環境系統保護修復的創新示范帶。長江是我國重要的生態寶庫和生物基因寶庫，流域內動植物千姿百態，珍稀水生生物十分寶貴，生物多樣性居我國七大流域之首。長江也是我國水量最豐富的河流，年均水資源總量9960億立方米。長江流域森林覆蓋率達40%以上，河湖濕地面積約佔全國的20%。推動長江經濟帶高質量發展，必須堅持共抓大保護、不搞大開發，統籌江河湖泊豐富多樣的生態要素，構建江湖關系和諧、流域水質優良、生態流量充足、水土保持有效、生物種類多樣的生態安全格局，使之成為實施生態環境系統保護修復的創新示范帶。

成為培育新動能引領轉型發展的創新驅動帶。長江經濟帶科教資源富集，目前，普通高等院校數量佔全國的43%，研發經費支出佔全國的46.7%，有效發明專利數佔全國40%以上。長江沿線集聚了2個綜合性國家科學中心、9個國家級自主創新示范區、90個國家級高新區、161個國家重點實驗室、667個企業技術中心，佔據了全國的“半壁江山”。推動長江經濟帶高質量發展，必須依托區域人才、智力密集優勢，堅定不移推進供給側結構性改革，堅決淘汰落后過剩產能，大力激發創新創業創造活力，實現由要素驅動、投資驅動向創新驅動的轉變，使之成為培育新動能引領轉型發展的創新驅動帶。

成為創新體制機制推動區域合作的協調發展帶。長江經濟帶上中下游資源、環境、交通、產業基礎等發展條件差異較大，中游、上游人均地區生產總值僅分別為下游的60.3%和49.2%，地區間基本公共服務水平差距明顯。推動長江經濟帶高質量發展，必須立足上中下游地區比較優勢，創新區域協調發展機制，統籌人口分布、經濟布局與資源環境承載能力，打破行政分割和市場壁壘，促進要素跨區域自由流動，提高要素配置效率，激發內生發展活力，使之成為創新體制機制推動區域合作的協調發展帶。

二、把握根本遵循

習近平總書記站在歷史和全局的高度，從中華民族長遠利益出發，系統謀劃了長江經濟帶發展的全局性、根本性、戰略性重大舉措，為推動長江經濟帶發展掌舵領航、把脈定向，立下規矩、劃定紅線，是新時代深入推動長江經濟帶高質量發展的理論指導和根本遵循。對此，要重點把握三個關鍵點。

“生態優先、綠色發展”這一理念，在推動長江經濟帶高質量發展中居於統領地位。2007年爆發的太湖藍藻污染事件，曾使太湖明珠蒙垢。太湖水危機后，流域地區在應急防控、綜合整治等方面做了大量工作，太湖至今已連續十多年安全度夏。圖為太湖美景。 國家發展改革委供圖

堅持生態優先、綠色發展的理念。習近平總書記強調，推動長江經濟帶發展必須從中華民族長遠利益考慮，牢固樹立和貫徹新發展理念，走生態優先、綠色發展之路，使綠水青山產生巨大生態效益、經濟效益、社會效益，使母親河永葆生機活力。“生態優先、綠色發展”這一理念，在推動長江經濟帶高質量發展中居於統領地位。前幾年，長江流域廢污水年排放量已突破300億噸，長江水體惡化已成為流域生態安全和經濟社會可持續發展的重要瓶頸，到了非下大決心整治不可的地步。如果繼續遭到破壞，不僅會斷了子孫后路，而且在我們這一代人就會有“現世報”。因此，推動長江經濟帶發展必須堅持生態優先、綠色發展理念。

堅持共抓大保護、不搞大開發的戰略導向。習近平總書記明確指出，以共抓大保護、不搞大開發為導向推動長江經濟帶發展。這是在新的歷史起點上推動長江經濟帶發展的總體要求和基本遵循。“共抓大保護”，現階段的關鍵是把握好“共抓”，增強系統思維能力，發揮好協同作用。長江經濟帶上下游、左右岸、干支流、江湖庫是一個有機整體，必須將整個流域作為完整單元來保護修復，以體現科學性、有效性。無論是水運、發電、防洪、灌溉，還是港口、岸線、產業發展，都要服從服務於長江生態環境保護修復。“不搞大開發”，不是不要開發，而是要剎住無序開發、破壞式開發和超范圍開發，開發必須在資源環境的承載能力之內，必須以保護修復長江生態環境為前提，走生態優先、綠色發展之路，實現科學、綠色、可持續的發展，在全國率先實現高質量發展。如果仍然沿襲老路，經濟開發建設的規模強度超出了資源環境的承載能力，大開發就會演變為大破壞。

正確把握“五個關系”。習近平總書記強調，新形勢下推動長江經濟帶發展，關鍵是要正確把握“五個關系”。我們必須深刻領會，真正做到融會貫通、學好用好，常學常新、常用常新。

一是正確把握整體推進和重點突破的關系，全面做好長江生態環境保護修復工作。這一關系講的是推動長江經濟帶發展的基本前提，就是要把保護修復長江生態環境擺在壓倒性位置，從生態系統的整體性和長江流域的系統性著眼，抓住主要矛盾和矛盾的主要方面，追根溯源、分類施策、系統整治，逐步解決長江經濟帶環境透支問題。

二是正確把握生態環境保護和經濟發展的關系，探索協同推進生態優先和綠色發展新路子。這一關系講的是推動長江經濟帶發展的關鍵要義，就是要堅持綠水青山就是金山銀山，在保護生態的前提下謀發展，實現經濟社會發展與人口、資源、環境相協調。

三是正確把握總體謀劃和久久為功的關系，堅定不移將一張藍圖干到底。這一關系講的是推動長江經濟帶發展的方法論，就是要胸懷百年大計、千秋大業，繪好藍圖、科學規劃，以釘釘子的精神，一錘一錘釘下去，積小勝為大勝。

四是正確把握破除舊動能和培育新動能的關系，推動長江經濟帶加快建設現代化經濟體系。這一關系講的是推動長江經濟帶發展的動力問題，就是要以壯士斷腕、刮骨療傷的決心，積極穩妥騰退化解傳統落后產能，破除無效供給，大力實施創新驅動發展戰略，培育發展先進產能，增加有效供給，實現騰籠換鳥、鳳凰涅槃。

五是正確把握自身發展和協同發展的關系，努力將長江經濟帶打造成為有機融合的高效經濟體。這一關系講的是推動長江經濟帶發展的聯動問題，就是要有“一盤棋”的思想，把自身發展放到協同發展的大局之中，找准定位、發揮比較優勢，協調聯動、縮小發展差距，推動長江上中下游地區協調發展和沿江地區高質量發展。

三、客觀認識成績

在推動長江經濟帶發展第一次和第二次座談會上，習近平總書記都發表了重要講話，有關部門和沿江11省市深入學習貫徹習近平總書記重要講話精神，貫徹落實黨中央和國務院決策部署，在提高思想認識、強化頂層設計、改善生態環境、促進轉型發展等方面取得了階段性積極成效。

頂層中層設計基本完成。形成了“1+N”的長江經濟帶發展規劃體系。“1”是指《長江經濟帶發展規劃綱要》，這是推動長江經濟帶發展的綱領性文件，為實施長江經濟帶發展戰略提供了基本遵循。“N”是指有關方面圍繞落實規劃綱要，制定的10個專項規劃、11個實施方案以及“4+1”指導意見等一系列支持政策。

共抓大保護格局基本確立。三年多來，我們以持續改善長江水質為中心，統籌推進水污染治理、水生態修復、水資源保護“三水共治”，扎實推進城鎮污水垃圾處理、化工污染治理、農業面源污染治理、船舶污染治理以及尾礦庫污染治理“4+1”工程，組織開展系列專項整治行動，全面完成1361座非法碼頭整治，2018年長江經濟帶斷面水質優良比例達到79.3%。

綜合立體交通走廊建設加快推進。著力推動航道區段標准、船舶標准、港口碼頭管理、通關管理“四個統一”建設，長江南京以下12.5米深水航道整治工程已全線貫通，長江通關一體化改革成效顯著。2018年，長江干線年貨物通過量達26.9億噸，比上年增長7.6%，位居世界內河首位。同時，多式聯運加快發展，綜合交通網絡建設持續加強。

綠色發展的引領支撐作用不斷增強。上海、安徽、四川、武漢全面創新改革試驗扎實推進，以城市群為主體、大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮格局加快構建。對外開放水平不斷提升，上海、浙江、湖北、重慶、四川、江蘇自貿試驗區改革試點持續推進，長江經濟帶發展與“一帶一路”建設融合共進，2018年，長江經濟帶各省市開行中歐班列4138列，佔全國開行總列數的65%。

體制機制逐步建立。劃定沿江11省市生態保護紅線，全面推行河長制湖長制，進一步理順中央與地方、部門與部門間的管理職責界限，印發《長江經濟帶發展負面清單指南（試行）》，建立健全國土空間管控機制，初步實現長江國控斷面水環境質量統一監測、統一發布，長江經濟帶“1+3”省際協商合作機制全面建立，長江保護法立法進程加快推進。

堅持互聯互通，加快構筑綜合立體交通走廊是推動長江經濟帶發展的重要方面。上海洋山深水港四期碼頭是全球最大的自動化集裝箱碼頭，得益於洋山深水港的規劃建設和多年發展，上海國際航運中心龍頭帶動作用進一步發揮。圖為上海洋山深水港四期自動化碼頭。 國家發展改革委供圖

總的來看，經過不懈努力，近年來推動長江經濟帶發展各項工作全面推進，在生態環境進一步改善的同時，經濟發展質量和效益不斷提升。2018年，長江經濟帶地區生產總值40.3萬億元，比上年增長7.4%，佔全國比重為44.1%，比2015年提高1.8個百分點。

四、直面困難挑戰

在充分肯定取得階段性成效的同時，也要清醒認識推動長江經濟帶發展面臨的困難挑戰和需要解決的問題隱患。

長江流域山水林田湖草渾然一體，是我國重要的生態安全屏障。貴州省威寧縣草海素有“高原明珠”之稱，是貴州省最大的天然淡水湖。從上世紀50年代起，圍湖造田等人類活動給草海帶來了毀滅性的破壞。近年來，貴州省全力推進草海綜合整治，使草海重新恢復“明珠”氣質。圖為草海一湖清水。 國家發展改革委供圖

從工作基礎看，目前長江生態環境面臨的形勢仍然十分嚴峻。主要表現在三個方面。一是生態環境保護任務仍然艱巨。長江經濟帶污染物排放基數大，2017年廢水排放量佔全國的43%，廢水中的化學需氧量、氨氮、總氮、總磷排放量都接近全國的一半。岸線管理利用粗放，環保設施跟不上，礦產開採遺留問題多，有的地方煤礦、磷渣廢水通過支流進入長江，有的直接滲入地下水，治理難度和費用都很高。二是流域環境風險隱患較為突出。長江危險化學品碼頭和船舶數量多、分布廣，僅重慶至安徽段危險化學品碼頭就接近300個。長江干線港口危險化學品年吞吐量已達1.7億噸，運輸量仍以每年近10%的速度增長，危險化學品發生泄漏的風險仍然較大。三是流域生態功能退化依然嚴重。長江“雙腎”洞庭湖、鄱陽湖頻頻干旱見底，接近30%的重要湖庫仍處於富營養化狀態，長江生物完整性指數較差，中華鱘、胭脂魚、“四大家魚”（青魚、草魚、鰱魚、鳙魚）等魚卵和魚苗大幅減少，白鰭豚已功能性消失，江豚面臨極危態勢，野生揚子鱷處於極度瀕危狀態。

從工作觀念看，共抓大保護的壓倒性位置仍然很不穩固。習近平總書記講“長江病了”，這些“病”從根本上講，還是一些基層干部政治站位不高，對習近平生態文明思想學習領會不透徹，貫徹落實不堅決。有的干部沒有從政治高度充分認識共抓大保護的極端重要性，仍未真正樹立綠水青山就是金山銀山的理念，思想上麻痺大意、行動上被動消極，對於黨中央提出的規矩紅線缺少敬畏之心。有的干部在工作中沒有真正堅持新發展理念，仍然受“先污染后治理”、“先破壞后修復”的舊觀念影響，認為在追趕發展階段“環境代價還是得付”，與共抓大保護背道而馳。還有的干部沒有真正樹立正確的政績觀，簡單地把政績與經濟指標畫等號，為了快出政績，搞破壞式開發、污染性增長和黑色GDP，不顧及未來發展和子孫后代福祉。

從工作思路看，共抓大保護的系統性仍然很脆弱。主要表現在“三個不夠明晰”。一是全流域生態環境底數不夠明晰。目前，對各類生態隱患和環境風險梳理掌握得不全面，相關指標體系及基礎數據庫尚待建立，不僅在全局和整體層面，而且在沿江11個省市各自省域內都尚未拿出系統性解決的策略方案。二是共抓大保護的突破口和抓手不夠明晰。總的來看，目前的長江生態環境保護修復工作，還沒有從長江流域的完整性和生態的整體性出發進行系統布局。面對長江經濟帶污染排放重、生態損害大、環境風險高的態勢，還沒有找到有效破解的抓手。三是推動高質量發展的路徑不夠明晰。一些地方對於推動供給側結構性改革、建設現代化經濟體系的路徑還不明，方法還不多，還在比拼要素投入、搞政策競爭。

從工作機制看，協調聯動發展的力度還不強。既有全流域統籌不力的問題，也有各區域間合作不夠的矛盾。從全流域來看，條塊分割，缺乏高層次協調機制。特別是省際溝通協商成本較高，跨部門、跨區域聯動協調不夠，導致沿江省市在水資源開發利用和生態補償等方面矛盾依然突出。比如，水利、環保的監測站點多有重合，容易造成數據來源多頭、相關監測口徑不一致的問題。從流域內各區域來看，合作虛多實少，缺乏硬約束。當前“九龍治水”和“劃江而治”的管理困境，導致區域環境污染聯防聯治、交通互聯互通、生產力布局和一體化市場建設等方面的合作口號多、落實少。特別是環境污染聯防聯治方面，還存在推諉扯皮現象。

從工作保障看，各方面主觀能動性有待提高。主要表現在三個方面。一是資金使用效率不高。各個行業部門項目資金難以統籌整合，資金使用整體效率有待進一步提升。各類金融的支持力度也有待加強。二是人才隊伍配備不足。沿江很多地方還沒有充實工作專班。一些地方環保專業人才缺乏，難以滿足生態環境日常監管需要。目前沿江有關省市在入河排污口整治、岸線清理整治、生態環境問題整改過程中，都不同程度面臨技術人才短缺問題。三是法律法規保障不力。與共抓大保護的要求相比，長江經濟帶法治建設的引領保障作用不足。比如，按照《中華人民共和國自然保護區條例》、《中華人民共和國水生動植物自然保護區管理辦法》等規定，任何人禁止進入核心區，緩沖區隻准從事科研活動，但由於長江干流屬於開放性水域，很難封閉管理，導致相關規定難以執行。

五、狠抓貫徹落實

推動長江經濟帶高質量發展，必須堅持生態優先、綠色發展，勇於擔當、主動作為，堅決打好長江保護修復攻堅戰，努力做到“五個堅持”。

四川天府新區是“一帶一路”建設和長江經濟帶發展的重要節點。近年來，天府新區以成都科學城為主要承載地，規劃布局新經濟和人工智能產業園等6大產業社區，大力發展以數字經濟為核心的新經濟。圖為天府新區成都科學城。 國家發展改革委供圖

堅持問題導向，大力推進生態環境保護修復。在我國經濟由高速增長階段轉向高質量發展階段過程中，污染防治和環境治理是必須跨越的一道重要關口。應當咬緊牙關，爬過這個坡，邁過這道坎。要保持加強生態環境保護建設的定力，不動搖、不鬆勁、不開口子。一方面，狠抓突出問題整改，全面排查生態環境問題及風險隱患，採取有力措施，逐項開展整改。另一方面，強化治本之策，大力推進生態環境污染治理“4+1”工程。

堅持互聯互通，加快構筑綜合立體交通走廊。加快沿江高鐵等一批綜合交通走廊骨干項目規劃建設，積極發展多式聯運，提高綜合交通網絡化、智能化、現代化水平。重點任務包括：提升黃金水道功能，穩步推動航道區段標准、船舶標准、港口碼頭管理、通關管理“四個統一”建設﹔完善綜合運輸網絡，加快沿江鐵路、省際待貫通高速公路、支線機場等重大基礎設施項目建設﹔加快發展鐵水、公水、空鐵聯運，著力解決各種運輸方式之間的銜接問題，優化與中歐班列、水水中轉等運輸模式的高效銜接。

堅持創新引領，推動經濟加快轉型升級。大力實施創新驅動發展戰略，加快推進產業轉型升級，推動綠色發展，深化對外開放。重點需要做好：提高自主創新能力，加快上海具有全球影響力科技創新中心和張江、合肥綜合性國家科學中心建設等﹔推動產業轉型綠色發展，優化沿江產業特別是重化工產業布局，打造世界級先進制造業集群﹔推進新型城鎮化，推動沿江城市群和城市群內部各城鎮錯位發展﹔實施全方位對外開放，提高自由貿易試驗區建設質量，加強與“一帶一路”建設的融合。

堅持深化改革，加快構建共抓大保護的體制機制。以建立生態環境保護硬約束機制為重點，加強規劃管控，強化監測預警，深化省際協商合作，加快長江保護立法，推進生態環境協同治理，夯實共抓大保護的體制基礎。重點任務包括：建立規劃綜合管控機制和負面清單管理制度﹔建立健全生態補償機制，激發沿江生態保護動力﹔完善省際協商合作機制﹔完善長江環境污染聯防聯控機制和預警應急體系﹔強化水環境質量監測預警機制﹔加快長江保護法立法進程，實現保護長江生態環境有法可依。

堅持統籌協調，推進各項工作落實到位。認真落實“中央統籌、省負總責、市縣抓落實”的管理體制，加強統籌協調，壓實主體責任，形成共抓大保護合力。推動長江經濟帶發展領導小組辦公室要進一步發揮好統籌協調、督促檢查、調研評估等職責作用，強化各有關方面的協同聯動。有關部門要按照職責分工，協同配合、主動作為，加強對地方的指導。沿江省市要切實履行主體責任，強化對市縣的指導督導，確保各項工作落實到位。要在加大投資力度、加強宣傳培訓、嚴肅紀律問責等方面重點著力，切實推動解決重點難點問題，抓好各項工作落實到位。

作者：全國政協副主席、推動長江經濟帶發展領導小組辦公室主任、國家發展和改革委員會主任