以人為本 回歸民城

發展與治理是城市的兩大主題，兩者緊密關聯相依相存。一方面，城市的持續健康發展是城市治理的根基，城市發展的方向、模式和速度都會給城市治理提出新的難題和挑戰﹔另一方面，城市的良好治理是城市發展的保障，城市治理的體制機制和水平反過來也可能制約或促進城市發展。城鄉社區治理是國家治理和城市治理的基礎基石。成都，正在努力探索一條全面體現新發展理念、符合特大城市治理規律的城鄉社區發展治理新路。

一、發展與治理：全球化時代城市的兩大主題

在全球化時代，城市發展和治理都面臨新的挑戰和機遇。全球化進程中，資本、商品、人員和信息等的流動性都大大增強，區域和城市愈發成為新的“競爭集合單位”。從某種意義上看，全球化也催生了地方化。需要清醒地看到，全球化具有內在的不平衡性。正如個人為了財富、權力和聲望而展開競爭並形成社會分層一樣，城市之間也圍繞著資本、人才、游客等展開激烈競爭，在生產、貿易、金融、消費和知識的體系中佔據不同位置，從而形成城市之間的分層。全球化時代城市之間以綜合實力來角逐高下。英國《經濟學家》信息部以“全球競爭力指數”對全球120個主要城市進行排名，美國《外交政策》雜志聯合芝加哥全球事務委員會也推出了“全球化城市指數”。此類指數都涵蓋了城市的經濟政治、社會文化、物質和自然環境等多個維度，表明城市發展包含了經濟、社會、文化和生態的多個面向。全球范圍內的“宜居城市”“生活質量”“優秀旅游目的地”等排名也成為了城市競爭的重要組成部分。

全球化時代主體與客體驚人的流動性和復雜性對城市治理提出了新的挑戰。一個城市融入全球化的程度越深，其社會利益結構就越復雜，對城市治理的要求也就越高﹔而從統治轉向治理已經成為世界性趨勢。眾所周知，治理是指各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事務的諸多方式的總和，是使相互沖突的或不同的利益得以調和並且採取聯合行動的持續過程。其實質在於建立在市場原則、公共利益和認同之上的合作﹔不是單純依靠政府的強制性權力而是依賴於基於認同的多元化權威，通過公共部門、私人部門和第三部門之間的協商合作，最大限度地增進公共利益，實現城市的可持續性發展和社會公正。

城市治理在國家治理體系中具有舉足輕重的地位。黨的十八屆三中全會提出全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。五中全會進一步提出完善黨委領導、政府主導、社會協同、公眾參與、法治保障的社會治理體制，推進社會治理精細化，構建全民共建共享的社會治理格局。

城鄉社區治理是國家治理和城市治理的基礎基石。習近平總書記強調，“社會治理的重心必須落到城鄉社區，社區服務和管理能力強了，社會治理的基礎就實了”。2017年黨中央、國務院下發《關於加強和完善城鄉社區治理的意見》明確提出，要全面提升城鄉社區治理法治化、科學化、精細化水平和組織化程度，促進城鄉社區治理體系和治理能力現代化。

二、回歸民城：城市發展治理之道

城市是我國經濟、政治、文化、社會等方面活動的中心。改革開放以來，我國經歷了世界歷史上規模最大、速度最快的城鎮化進程，城市發展波瀾壯闊，取得了舉世矚目的成就。城市發展帶動了整個經濟社會發展，城市建設成為現代化建設的重要引擎。

在這場史無前例的城市化浪潮中，激烈的城市競爭也產生了明顯的副作用。不少地方把城市發展片面簡化理解為經濟增長，忽略了城市發展中的社會、文化與生態等重要內涵和價值。在對“經營城市”的片面理解和“土地財政”的高度依賴下，不少城市經濟的迅速增長是以“城市病”加劇、貧富差距拉大和生態環境惡化為代價的。城市本身成為商品，空間交換價值的邏輯凌駕並取代了使用價值的邏輯。有些城市高度重視招商引資，忽視民生保障建設、人居環境改善和生態自然保護，造成了城市“宜商性”遠遠高於“宜居性”。有些城市的規劃建設更多地體現了“權貴美學”而不是“生活美學”，城市經營和開發造就了城市“貴族化”傾向﹔對舊城的大規模改造導致真遺產消失而假古董盛行、原有社會關系迅速解體，社區生活也被連根拔起﹔房地產價格飆升導致中等收入階層也不堪重負等。值得重視的是，城市發展帶來的收益和造成的成本在不同社會階層間和不同城市空間上的分布並不對稱，城市空間作為特殊商品所承載的社會資本和鄰裡網絡、民眾對場所的情感認同和集體記憶、城市環境的審美教化和生態功能等都是空間使用價值的一部分。

進入新的城市化發展時期，中央高屋建瓴審時度勢，提出了新的發展理念和重要部署。習近平總書記強調，“城鎮化不是土地城鎮化，而是人口城鎮化”。“十三五”規劃提出，必須牢固樹立創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念，推進以人為核心的新型城鎮化。2015年中央召開城市工作會議，提出貫徹新的發展理念，堅持以人為本、科學發展、改革創新、依法治市，轉變城市發展方式，完善城市治理體系，提高城市治理能力。特別是提出了“一尊重、五統籌”的工作思路：尊重城市發展規律﹔統籌空間、規模、產業三大結構，提高城市工作全局性﹔統籌規劃、建設、管理三大環節，提高城市工作的系統性﹔統籌改革、科技、文化三大動力，提高城市發展持續性﹔統籌生產、生活、生態三大布局，提高城市發展的宜居性﹔統籌政府、社會、市民三大主體，提高各方推動城市發展的積極性。這一系列深刻論述，為城市發展和治理提供了系統科學的重要理論指導。

無論是城市發展還是城市治理，都可以歸結為“民城”二字。“堅持以人民為中心的發展思想，堅持人民城市為人民。這是我們做好城市工作的出發點和落腳點”。城市的核心是人，關鍵是12個字：衣食住行、生老病死、安居樂業。“民城”從根本上來說應該是“民有、民享、民治”的城市，需要發揮廣大市民的主體性和創造性，落實民眾的知情權、表達權、參與權、選擇權和監督權。在城市發展治理過程中，不能僅由少數精英結成“增長聯盟”來把握城市的命運，而要為城市發展提供廣泛的民意認同基礎和公眾參與渠道，探尋城市不同社會階層的最大公約數，把它建設成新老市民的宜居之城，切實提高城市的生活品質和綜合競爭力。

三、成都探索：兩層次兩面向的統籌結合

作為歷史底蘊深厚、文化個性鮮明、經濟發展迅速的西部特大城市，成都近些年來在城鄉社區治理方面取得顯著成效和可貴經驗，特別是在社區黨組織領導下的村（居）民議事會、社區公服資金、院落居民自治、社區協商共治和社區營造等方面敢為人先積極探索，在西部地區乃至全國范圍內均產生積極影響。

在新的階段，成都梳理出城市發展治理中一系列問題和難題，諸如發展升位與宜居移位相背離趨勢、城市宜居性明顯降低、醫療教育等資源非均衡分布、城市人口持續增長趨勢帶來的治理壓力、難以有效適應市民利益和需求呈現多元化趨勢、社會發展活力不足、基層組織的職能錯位等。在直面問題、正視差距的基礎上，成都正在努力探索一條全面體現新發展理念、符合特大城市治理規律的城鄉社區發展治理新路。

成都市第十三次黨代會提出了“建設和諧宜居生活城市”的奮斗目標。最近，成都市委又提出“建設舒心美好、安居樂業、綠色生態、蜀風雅韻、良序善治的高品質和諧宜居生活社區”，做出深入推進城鄉社區發展治理的決定，鮮明地提出要“把轉理念、轉職能、轉方式、轉機制、轉形態貫穿社區發展治理的全過程”，在具體舉措上提出老舊城區改造、背街小巷整治、特色街區創建、社區服務提升和平安社區創建“五大行動”。這些思路和舉措認真貫徹了習近平總書記重要講話精神，具體落實了中央對於城市工作和城鄉社區治理的新部署和新要求。

新階段成都實踐探索的鮮明特點是把城市與社區這兩個層面、發展和治理這兩個面向都更為緊密地結合起來。

首先，遵循新發展理念，找准城市發展定位。成都堅持高品質生活的戰略導向，提出“建設和諧宜居生活城市”的目標，把“生活城市”視為城市發展的“最高境界和最持久的競爭優勢”。生活城市的本質是人性化，特征是宜居性。這遵循了“以人為本”的發展理念，體現了城市發展取向由以GDP為中心向以人民為中心的轉變、從工業邏輯向人本邏輯的回歸﹔把城市生產、生活、生態三大布局統籌起來，把樂業和宜居統一起來。隨著經濟發展和收入提高，城市居民對於生活品質、人居環境和親近自然等方面的要求越來越高。“創意階層”理論就認為，在知識經濟中至關重要的創意階層具有后現代的價值觀，他們更看重城市的包容性和生活品質，城市的自身魅力符合其偏好才能吸引創意人才，資本進而跟隨而至。但“宜居性”並非是屬於特定社會階層獨有的奢侈品，而應該成為全體市民共享的必需品。在城市中“詩意地棲居”是每個市民憧憬之夢。

其次，以城市發展引領社區發展，以社區治理夯實城市治理。城市發展治理與社區發展治理密不可分。城鄉社區是城市發展的重要組成部分，不能獨立於城市發展進程之外。城市工作綜合性、全局性很強，但無論城市發展還是城市治理最終都會落腳在社區。成都正是以社區發展治理為突破口和抓手，以城市發展引領帶動社區發展，以社區治理夯實提升城市治理。一方面，成都在“生活城市”總目標指引下提出了建設“品質社區”“活力社區”“美麗社區”“人文社區”“和諧社區”的具體目標和各項舉措﹔另一方面，也從城鄉社區發展的微觀層面落實城市發展的持續性和宜居性，以加強和完善城鄉社區治理來夯實城市治理的基礎、推動城市治理的精細化發展。

值得注意的是，城市發展既體現於社區發展，又不等同於社區發展，兩者之間也會有脫節甚至背離。城市發展往往會帶來城市內部不平衡問題，階層的貧富差距越來越通過空間差異和社區差距體現出來。無論是從發達國家還是發展中國家城市發展的經驗教訓來看，社會問題往往突出地聚集在城市中某些特定社區，從而成為制約城市持續發展的“瓶頸”，甚至在一定的條件下醞釀成影響政治社會穩定的“導火索”。因此，要注重社區之間的發展不均衡問題，這既包括城鄉社區之間，也包括城市社區內部之間﹔尤其需要避免優質資源在部分城市地區過於集中，而“城市病”的代價由另外一些地區過度承擔。中央《關於加強和完善城鄉社區治理的意見》中特別強調要補齊社區人居環境、城鄉社區綜合服務設施建設等城鄉社區治理“短板”。彌補這些短板正是社區發展治理的題中之義。

黨的領導是貫徹社會治理和城市治理全過程的主線和關鍵所在。如何增強黨組織的凝聚力和號召力，如何提升黨組織服務改革、發展和民生的能力、整合各方資源開展共建的能力、協調利益和化解矛盾的能力、引導組織多方協商共治的能力，這些都是城鄉社區發展治理中非常重要也有待破解的命題。成都以黨組織建設為關鍵，努力探索基層黨建引領社區發展治理的新路徑。城市層面，在市、區（市）縣兩級黨委專門設立城鄉社區發展治理委員會，負責統籌指導、資源整合、協調推進、督促落實﹔社區層面，把加強基層黨的建設、鞏固黨的執政基礎作為貫穿社會治理和基層建設的主線，不斷完善“一核多元、共治共享”的社區治理機制。

“以人為本”的民城不僅著眼於不斷滿足市民的各種需求，更要尊重市民居民的主體性和發揮其積極性。隨著改革開放不斷深入，社會結構和利益格局復雜化、利益主體和價值觀多元化，普通民眾的權利和參與意識不斷增強，對城市和社區發展的關注度和參與度日益提高。擴大城市和社區公共事務治理中的公眾參與是建設民城的題中之義。在城市和社區的發展治理中，市民居民不僅是服務對象和評價監督者，更應成為參與者和建設者。特別是在社區資源配置、城鄉社區規劃、社區服務提供、社區總體營造等方面要不斷擴展公眾參與的渠道，提升參與的能力和水平。“山不在高，有仙則名”。城市不分規模大小、經濟發達程度，隻有培養出具有高度責任感、理性溝通精神、有效參與能力，為城市發展積極獻計獻策，對各項工作主動監督的市民主體，這樣的城市才能夠真正贏得未來。

發展為了市民，治理依靠市民。唯其如此，才能使城市和社區“更有溫度”，市民和居民生活“更有質感”。願成都這座歷史文化名城在社區發展治理的道路上不斷探索深化，由民城而名城，因善治而美好。（肖林，中國社會科學院社會學研究所副研究員、組織與社區研究室副主任，民政部“全國基層政權和社區建設專家委員會”青年委員。研究領域為城市社會學和社區研究，承擔並參與多項省部級科研課題。）

（成都《先鋒》雜志授權人民網－中國共產黨新聞發布，請勿轉載） 

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