全面踐行新發展理念開創社區發展治理新境界

城鄉社區是城市發展的重要組成部分，城鄉社區發展治理是城市工作的基礎。習近平總書記多次強調指出，“社區雖小，但連著千家萬戶，做好社區工作十分重要”“社會治理的重心必須落到城鄉社區”，加強和完善社區治理是夯實國家治理現代化的基礎，推動社區發展和進步則是踐行“以人民為中心”執政理念的關鍵。改革開放以來，我國經歷了世界歷史上規模最大、速度最快的城鎮化進程，城市的發展已成為推動現代化發展的重要動力，城市成長中的各種因素深深融入到整個社區變遷和治理變革之中。然而，快速的城市化也帶來了許多前所未有的社區問題，城鄉社區發展治理面臨著不少新情況新問題。為此，成都市在全國范圍內率先設立市委城鄉社區發展治理委員會，統籌推進城鄉社區發展和社區治理，把轉理念、轉職能、轉方式、轉機制、轉形態貫穿社區發展治理的全過程，通過啟動社區治理行動來改善經濟、社會、文化和環境，有計劃地引導社區走向健康可持續發展，將新發展理念在成都城鄉社區落地生根，變成普遍實踐，開創了社區發展創新的新境界。

一、社區治理是社區發展的必然路徑

社區是城市人居環境、城市文化、城市人文生態的主要載體，早在1951年，聯合國經濟社會理事會為回應西方許多發達國家普遍面臨的城市失業、貧困、社會秩序惡化、經濟發展緩慢等一系列問題，倡導開展“社區發展運動”，動員和教育社區居民積極參與社區和國家建設，充分發揮其創造力，一起大力改變貧苦落后狀況，以促進經濟的增長和社會的全面進步，社區發展成為世界范圍內的區域社會發展策略和模式。但在中國特有的快速城市化進程中，社區在自然發展和演化過程中超速發展，平衡不夠。隨著利益訴求越趨多元，社會群體分化加劇，公眾的民主意識和主體意識日漸覺醒，傳統“大政府、小社會”格局的局限性和不適應性日漸凸顯。市場規則的興起雖然在客觀上扭轉了社區行政化傾向，但資本的逐利性和“經濟人”的理性計算對傳統社區共同體的侵蝕也導致了對社區成員利益的侵害、社區居民價值觀念的變化以及嚴重的社會公平問題，這在很大程度上造成了社區衰退，而不是社區發展。由此，客觀上導致了當前城鄉社區中存在著政治凝聚力不強、資源配置不盡合理、自治能力不足、服務水平低下、社區意識淡薄等發展困境。“治理”的內涵、外延與理論框架則為社區發展提供了一種新的實現路徑和行動方案，習近平總書記指出，“治理和管理一字之差，體現的是系統治理、依法治理、源頭治理、綜合施策”。好的治理意味著政治國家與市民社會的一種新型關系，是兩者的最佳狀態，治理理論視野下的社區治理更注重政府、社區組織、企業等不同治理主體在社區治理中的協作與配合，依據正式的法律、法規以及非正式社區規范、公約、約定等，通過協商談判、協調互動、協同行動等對涉及社區共同利益的公共事務進行有效管理，從而增強社區凝聚力，增進社區成員社會福利，最終推進社區發展進步。

二、統籌推進社區發展與社區治理具有內在一致性

成都市城鄉社區發展治理大會指出，作為城市治理的重要組成部分，社區發展治理是一個自然歷史過程，有其自身的規律性，特別需要處理好科學發展和有效治理的關系，探索兩者之間的內在一致性，努力做到社區發展和治理良性互動、共同提升。

（一）統籌踐行了價值理性與工具理性

社區作為一個重要的社會單位，是解決各種社會矛盾和應對各種社會問題的出發點，在傳統的社區建設路徑中，往往將國家、社會視為各自獨立、各具自主性的兩個抽象實體，要麼強調社區自治的社會性視角，要麼強調國家在治理中的主導地位和控制傾向。統籌推進社區治理與社區發展，則實現了國家、社會在實踐中的抽象性與具體性並存，其實質在於統籌踐行了社區的價值理性與工具理性。“城市的核心是人”，其工作重頭就是緊緊圍繞關系人民群眾切身利益的衣食住行、生老病死、安居樂業，通過城市發展為人民群眾提供精細的城市管理和良好的公共服務。因而，從價值理性來講，社區發展應當是一種人民獻身並致力於社區整體發展的社會運動，涉及不同的社會制度的文化價值選擇和社會理想，是實現社區治理現代化的前提和根本﹔從工具理性而言，社區治理則是推動社區發展和實現人民美好生活的途徑和方法，是一系列有計劃解決社區所面臨的實際問題的行動、步驟、項目方案或運作方式。

（二）統籌遵循了物的法則與人的法則

習近平總書記在沈陽考察社區時指出，“社區建設光靠錢不行，要與鄰為善、以鄰為伴”，社區建設要既見物又見人，統籌遵循物的法則與人的法則。物的法則就是理性法則、工業法則，以法律為基礎，以個人主義、契約自由等非情感的原則來運作，通過完善社區空間環境，健全社區治理結構，旨在推動社區治理的科學性、規范性和有效性。人的法則就是人文法則，將社區作為社會生活共同體，是在情感、依戀等自然感情一致的基礎上形成的、聯系密切的有機群體，旨在發展一種相互信任、守望相助、休戚與共的社區關系，培養居民的民主意識和自治、互助能力，提高居民的綜合素質和生活質量，讓社區更有溫度，讓鄰裡不再陌生，讓發展更有質量。

（三）統籌發揮了他組織和自組織功能

健康的社區至少應該具備三個要素：一是框架創意——確定行動機會和解決問題的能力，明確社區的需求及回應方案﹔二是建設社會資本，能夠動員社區成員一起工作和共同分享資源﹔三是動員資源，組織和動員足夠的社區成員、金融資源和組織去實現目標。在傳統的社區管理中，國家干預以及外在因素的影響較大，國家或政府等主體通過各種制度性的渠道或者非正式途徑組織和影響著社區治理行動和社區組織行為，甚至大包大攬、越位錯位，制約了社會發展活力。然而，治理所要創造的結構或秩序不能單一由外部強加，而是要依靠多種進行統治的以及相互發生影響的行為者的互動，並形成一個自主的網絡，進而促使社區發展進化為“一種基本上自由選擇而非強迫認同的過程”。因而，社區發展需要依靠社區居民自發主動參與，打造人人有責、人人盡責的命運共同體，但這種自發性必須以鞏固黨的執政基礎、強化政府的主體責任、提升黨和政府的威信為前提，處理好黨建引領與融合共治的關系、行政推動與共建共享的關系。

（四）統籌構建了生活共同體和社區政治

習近平總書記指出，“基層是一切工作的落腳點，社會治理的重心必須落實到城鄉、社區”。社區發展過程中建構起來的社區不僅僅只是一個地域社會生活共同體，同樣也是一個實施城市基層行政管理和社會控制的國家治理單元，是國家用於貫徹決策實施過程、實行社會改革、實現社會控制和社會整合的基本手段和基本單元。特別是隨著我國市場經濟改革和單位制的解體，人們開始重新回歸家庭、回歸生活、回歸社會，這三個過程匯集為人們回歸社區的過程，大量的社會矛盾和社會需求也隨之擠壓在社區，尤其需要加強社區層面的國家政權建設，由此，“社區這一主題是新型政治的根本所在”。對於現代國家而言，解決民生問題是最大的政治，改善民生是發展的根本，社區政治的實質便是建構民生政治，隻有當廣大市民切實感到社區這個共同體的好壞優劣與他們的生活質量息息相關之時，經由“長期共同生活”沉澱下來的共同體意識和公共性精神才能得以強化。

三、全面體現新發展理念是推動社區發展治理的根本遵循

我們現在身處一個更為復雜、更具風險的世界，是一個充滿了不確定性的世界。而社會的轉型，無疑又為社會風險增添了新的因素，也必然會向人類已有的社會治理提出新的要求。習近平總書記指出，創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念，集中體現了“十三五”乃至更長時期我國的發展思路、發展方向、發展著力點，是管全局、管根本、管長遠的導向，也必將成為推動社區發展治理的根本遵循。

（一）堅持創新發展，構建基於權利導向的制度體系

城市的出現不僅僅是人口、資源劇烈流動的后果，更是一種權力結構調整的產物，隨著城市化水平的不斷提高，城鄉社會的摩擦成本越來越高，城市內部的權力變遷和社會分割，以及由此導致的城市內部收入差距的不斷擴大和社會不和諧程度的提高，極有可能引發多種社會矛盾和沖突，構成經濟社會的風險“陷阱”。從人的全面發展和社會進步的角度看，社區發展治理的首要任務就是要設計一系列規范社會權力運行和維護公共秩序，進而平衡各方權益，特別是平衡城鄉社區及其居民權利的制度和程序，從而把社區發展治理建立於公民權利的社會自治的法治保障之上，通過制度創新健全社區發展治理體系，建立一個機會均等，和諧有序，全面發展的社會。

（二）堅持協調發展，構建基於利益調節的協商機制

城鄉社區響應大規模社會變遷的壓力、機遇和約束的結果，必然是社區生活方式和運行方式的多樣化，社區治理所強調的分權、參與、透明等原則更是激發了主體間利益表達和利益博弈均衡的訴求。在現代城市社區發展治理體系中，權力運行的向度是一個上下互動的管理過程，它主要通過合作、協商、伙伴關系，確立認同和共同的目標方式實施對公共事務的管理。社區公共事務的目標也不再是由政府單方面決定，而是由參與政策過程的多個利益相關者在不斷互動、交互影響中達成，這是一個利益相互沖突、不斷博弈的過程，尤其需要開展形式多樣的基層民主協商，健全基層黨組織領導的基層群眾自治機制，最大限度拓展參與空間，激發自治活力。

（三）堅持綠色發展，構建基於宜居生活的民生發展機制

在當代世界，民生問題是一個普遍的城市問題。在傳統的城市發展模式中，由於民生供給不足，經濟與社會不均衡的局面導致的城市問題層出不窮，並引發了諸多的城市管理困境及其執法悖論，阻礙了城市的可持續發展。社區發展治理的基本內涵應該是，通過各種調節機制，將更多的精力用於改善居民的生活品質，構建宜居城市、生活社區，從而使盡可能多的人能分享到經濟增長的果實。對於城市管理者而言，解決民生問題，最重要的是遵循權利的價值以建立能夠讓市民尤其是弱勢群體施展能力的制度安排，提供能夠切實改善民生的優質的、均等化的公共服務。從行動方案來講，改造老舊城區、整治背街小巷、創建特色街區、提升社區服務、創建平安社區都是當前社區民生服務中最迫切、最有效的民生實事。

（四）堅持開放發展，構建基於多元互動的治理結構

城市是一個多元利益的統一體，城市社區治理則是一個復雜的系統工程，需要一種新的公民參與網絡，建立以黨的領導為核心的多元互動的治理結構。社區發展有責任和義務倡導國家和國家權力，並發展出清晰的關於社區工作如何與政治需求結合並達成公共政策的策略。以往城市管理部門許多治理經驗，特別是“部門分立體制”也難以適應新的治理情境，構建政府、市場、社會三元權力格局來進行社區公共事務的治理成為一種常態。尤為重要的是，國家或政府自上而下的發展干預未必能帶來信息社會背景下的社區復興，而應當把更多的權力和職責通過“政府購買服務”或“委托管理”等方式將那些社區事務轉交給各類非營利社會服務機構去運轉和管理，做好社區發展治理的倡導者、引領者、協調者和監督者，把社區中分散的各種力量整合在一起形成一個社區行動的統一戰線。

（五）堅持共享發展，構建基於合作收益的動力機制

社區發展面臨的問題不僅僅只是依靠社區力量和資源補救缺陷，更重要的是通過社區實現地方社會的整合。隨著社區建設在廣度和深度上的擴大，環境污染、交通擁擠、土地消耗、公共安全、文化保護等一系列問題已然成為社會發展的附屬產物。但是，由於利益的多元化及“囚徒困境”的邏輯，城市主體間的博弈行為帶來了城市“集體的非理性”，城市管理無論是從思想意識上、組織機制上、還是制度建設上都缺乏較為成熟的合作機制，從而產生了城市的矛盾和失調，造成城市公共資源的浪費和無效使用。要解決城市公共問題，協調各方利益，關鍵是對博弈均衡的求解，促使合作取代不合作（或競爭）。尋求發揮政府職能、市場機制和社會自治的合力，是解決城市公共問題的基本路徑。政府、市場、社會等主體基於功能互補而協同解決各類公共問題，不但在特定的規約下結成平等交往的新型伙伴關系，還將在秩序、團結、公平、效率等重要維度促進各自的良性發展。與國家和市場相比，社區能更有效地培育和利用信任、團結、互惠、名譽、尊敬、協作等傳統上形成的規范並作為社區居民共同行為的激勵機制。（作者 姜曉萍，教育部長江學者特聘教授、國務院特殊津貼專家、四川大學公共管理學院黨委書記、博士生導師，四川省政府參事﹔郭金雲，四川大學公共管理學院副教授、全國干部教育培訓四川大學基地教學部主任）

（成都《先鋒》雜志授權人民網－中國共產黨新聞發布，請勿轉載） 

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