“中優”：圍繞國家中心城市建設的主城區更新

成都市第十三次黨代會確定的城市發展“十字方針”中，“中優”成為主城區調整的任務。如何推進中優，促進主城區功能和發展水平邁上新台階，需要從成都市現有基礎、當前面臨問題及環境形勢、現代特大城市發展走向、城市功能再定位等方面，作出科學的分析和採取更有針對性的舉措。

一、“中優”有特定的內涵和任務

城市空間優化調整或更新改造，是城市發展過程中始終面臨的重大課題，它不僅一直伴隨城市的成長不斷提升，而且成為城市持續發展的重要動力。城市空間功能優化與功能提升，可以分為兩種情形：

第一種是常態型調整。一方面，隨著城區土地成本的上升，制造業逐步向城區外圍轉移，原有的空間為服務業、居住、教育、醫療等功能填充，從而引起中心城區的產業布局變化。此外，城市出現了比較突出的交通、環境問題，或者是技術出現大的進步，也會推動城市功能布局的調整。近年來各城市實施的“退二進三”，成都市前些年實施的“東調”行動、產業園區布局調整、多個商務區建設等，都是例子。盡管這種調整也有波動，但總體上表現相對平穩。

第二種是非常態型調整，它可以分為以下兩類情形：

一類是以提升功能為主的調整。國家重大戰略和生產力布局規劃的實施，推動了跨區域經濟區和城市群建設，國家高新技術產業開發區、國家級新區、國家中心城市、創新型城市等的建設，導致城市性質和定位發生重大變化。為適應這種變化，主城區必須對產業布局、居住布局、公共服務布局、生態布局等進行大規模調整，從而引發城區土地利用的急劇變化，其在調整時間上呈現出跳躍性。

另一類是以解決問題為主的調整。如一些城市出現整體性產業衰退，必須在較短時間內全面轉型，迫使城區對現有的土地利用方向進行重大調整。德國魯爾地區的“鏽帶”改造、美國底特律的產業轉型，以及我國東北地區的老工業城市改造、資源枯竭型城市轉型發展等，都是這方面的例子。由於這類城市轉型任務迫切，時間非常有限，因此其調整過程也呈現出跳躍性。

成都市本輪提出的“中優”，就是把優化中心城區功能作為主要任務，通過降低開發強度、建筑尺度、人口密度，提高產業層次和集聚效益、提升服務功能和輻射能力等，建設更高品質的城區。從其調整的內容看，它應當屬於第二種中的以提升功能為主的調整。從其與前期一些區建設“精品城區”的聯系看，它不僅是在總結前期各區提升發展實踐的基礎上，為深入貫徹中央新的發展理念，落實國家中心城市建設任務部署，增添了新的內容，有了更高站位，而且將優化的范圍擴大到了整個主城區，面積是原來五城區的兩倍。

二、“中優”是主城區布局和功能有機更新

主城區是西部經濟中心的核心區，而支撐核心區建設的要素配置和主要功能，應以中高端人才和科技為主，以科技功能、金融功能、文創功能、對外交往、交通樞紐功能為主。主城區的開發強度、建筑尺度、人口密度，產業選擇和布局調整，必須緊扣這些要求進行。

一是處理好開發強度與人口密度的關系。為讓城市更加宜業宜居，比較一致的看法是主城區建筑密度要下降，比較多的意見認為最多達到50-60%，以留出足夠空間配置綠地和水面。深圳、香港等城市的建筑密度，大致就在50％左右。然而，主城區建筑密度下降后，必須通過提高建筑高度和容積率，才能保持合理的人口密度。在我國城市規劃管理技術規定中，一般要求城區人口密度按1萬人/平方公裡設計。

二是處理好核心區與非核心區之間的關系。在主城區，無論是建筑物還是人口分布，都不可能是平均分布的。一些核心商業區、辦公區尤其是CBD所在的區域，建筑容積率和人口密度都很高，象日本的一級中心如銀座、新宿、澀谷等，建筑容積率普遍在10-15之間。二級中心如上野、淺草等，容積率也在5-10之間。同時，在特大城市的核心區，人口密度普遍在2萬人/平方公裡以上，高的要達到5、6萬人。而在非核心區，可能不足1萬人/平方公裡。按照緊湊型的原則，城市核心區一定要有較高的密度，才能為休閑區、公共服務區提供密度相對低一些的空間，形成疏密有致格局。大倫敦規劃就是在遵循緊湊型原則下，構建起了有機疏散、緊湊型的空間結構。

三是處理好不同中心之間的關系。主城區近年來已經建成多個中心或者組團，它不僅豐富了主城區的產業層次，而且形成了一定的協同效應。然而，目前各中心之間仍然存在著重復建設的情況，如都在建設商業中心、金融中心、文化中心等，並且彼此之間並沒有表現出明顯差異性。如何對各中心的主要功能進行調整，尤其是將“五中心一樞紐”功能，合理分配到現有的各中心，逐步形成各有側重、各具特色、相互協同的格局，需要進行全面統籌。

四是處理好不同建筑尺度之間的關系。對於整個主城區而言，建筑尺度有大、中、小三個。大尺度要明確各中心或組團的面積，重點解決各中心或組團的核心功能建設、輻射范圍確定及其相應的功能配置，依此強化核心功能，疏解一般功能，形成合理的中心或組團功能配置。中尺度著重解決各街區的合理規模，以及以街區為單位的功能區發展需要構筑的建筑物，分梯級明確新建街區面積，優化街區布局和破除街區分割，構建能承載先進要素的平台，形成分層次的的街區功能配置。小尺度重點解決單個建筑物的體量，建筑物功能及風貌問題，如CBD、行政、文化、住宅區的建筑體量，建筑物主要功能配置、外觀特色和天際線等。

五是處理好專門用地與混合用地的關系。近年來，特大城市為緩解職住不平衡造成的擁堵，以及城市夜間成空城的情況，在片區設計上，開始打破單一的土地使用分區概念，通過混合使用土地對空間進行重組，發展混合功能區。每個商務中心甚至一條街道、一棟建筑都往往具有居住、辦公、商業、服務乃至生產活動等多種功能，以提高職住平衡的水平。德國柏林在舊城改造中，沒有採取單獨劃分居民區的方式，而是對行政區、商業區、居住區、城市基礎設施區的建造，實行功能融合的重建原則，形成城市綜合功能體。為了避免市中心變成單一的辦公區域，規劃部門要求投資人在新建的辦公綜合體中，必須包含至少20%的居住區和地面層的商業設施，甚至認為最佳的狀態是辦公、居住和零售商業各自佔地三分之一。

六是處理好公共交通與私人交通的關系。為保証高密度城市的運行效率，緩解人口密集區的交通壓力，重點是通過加大路網密度和公共交通密度的辦法，來提高公共交通的分擔率。東京在市中心地帶，擁有兩條環形鐵路，鐵路網絡非常密集，僅鐵路的分擔率就高達48%。韓國首爾的鐵路和公路相加達到了52%。北京之所以擁堵嚴重，其路網密度隻有紐約、倫敦、大阪、東京、首爾的一半左右，人均道路面積隻有紐約、倫敦的一半左右，比東京、香港低不少。我國明確提出到2020年，超大、特大城市公共交通分擔率要達到40%以上。主城區的改造，重點不在私家車，而是要補公共交通的短板。

七是處理好地上與地下空間利用的關系。為降低高密度核心區域的開發強度，提高各建筑物的緊湊度，應擴大地上和地下空間利用。日本六本木能夠將舊城改造成世界級商務旅游中心，就是因為注重了地面、屋頂、地下空間的充分利用，通過垂直化、多元化措施大量利用空中與地下空間。蒙特利爾建有長達32公裡地下室內步行系統，形成大約900個出入口，連接著包括辦公、商業、居住、大學、各類車站、停車場、酒店、劇院和音樂廳、博物館等，人們可以方便地在近百座大型綜合建筑物中穿行。東京的新宿站是最集中的地鐵站，地下長度平均1.5公裡，分五層都設有自動電梯。挪威首都奧斯陸的阿卡布吉、巴黎的拉德芳斯等，將主要公交道路分流到地下，留給行人盡可能多的地面空間，提升了公共空間的舒適度。香港的人行天橋，形成了龐大的空中步行系統。

八是處理好經濟功能、居住功能與生態功能的關系。在開發強度下調后，騰出了更多空間可以用於綠色、水網建設。盡管舊城不能像新城有500米見園，1000米見水的條件，保留大面積的生態空間，但在有條件的區域建設有規模的公園和湖面，有利於改善人居環境。倫敦的綠網建設、巴黎的環形綠化帶建設、紐約的公園建設，以及上海袖珍花園建設等，既有大型公共綠地、公園、水系的建設和保護，也有小型公共綠地、公園和水系的見縫插針，其實踐已經提供了不少可資借鑒的案例。日本六本木的改造，就是通過保証集住宅、辦公、商業於一體的綜合型高層建筑擁有充分的綠化面積，項目以森大樓為中心，利用19米的落差，連結不同高度的平台、綠地空間與廣場，落成垂直花園城市景觀，形成新都市形態。

三、“中優”需要從關鍵環節著手推進

一是逐項對照國家中心城市建設的任務，參照國內外城市更新的經驗、《城市更新4.0·邁向卓越的全球城市》白皮書提到的一些理念和構想，對主城區每個區域的現狀和應當承擔的功能進行梳理，分區明確開發強度、建筑密度、重點功能配置、人口、要素和產業的集聚要求，按照建設緊湊型城市的原則，進一步完善主城區土地利用規劃，明確各區域的開發強度、各中心和組團的功能、各街區和各類建筑的尺度。提出一般要素、產業和功能疏解實施方案及目標。建立科學合理的空間權益調節和激勵機制，更加有效地利用土地。在商業中心區，要強化立體開發，增加地下空間的利用。同時優化中心區商業與居住用地，促進商業與居住功能的融合。

二是按照宜業宜居要求，推動公共服務質量、產業載體功能、城市智能化程度、綠色發展水平邁上新台階。擴大生態空間的配置，引導交通向地下和空中發展，大幅度提高公共交通的分擔率。增加具有歷史文化氣息的步行街數量，加快推進海綿城市、智慧城市建設步伐。打造一定范圍內的綜合性社區服務圈、便民生活圈等。

三是加快建設開放式街區，在明確更新改造單元的基礎上，破除街區被眾多圍牆分割和栓塞，導致平均路網間隔較大，斷頭路數量多，車輛和行人出行不方便的現狀，通過調整單位、學校、住宅管理范圍和方式，調整街區尺度，擴大小型街區數量，增加路網密度，撤除多余圍牆等，使每平方公裡能夠達到更多的交叉路口。

四是加快配置新興時尚的高品質功能，包括科技創新功能、現代教育和醫療功能、智慧管理功能、多樣化的文化藝術功能、豐富多彩的娛樂功能等，讓中高水平的科學館、研發設計中心、學校、醫院、信息中心、音樂廳和劇院、體育中心、展覽館、文化藝術中心、新興金融和購物中心、高檔次商務和會展中心、大型文化產業城、雙創載體等成為主城區標配。結合這些功能打造，增設一些地標性建筑。

五是結合供給側結構性改革任務，建設更新改造的法規體系，將更新改造中的矛盾和問題納入法制化軌道解決，包括出台城市更新辦法、城市更新辦法實施細則、舊城改造節約集約用地管理辦法等，進一步修訂完善城鄉規劃條例、歷史風貌保護條例，並進一步完善配套政策，形成一整套關於實施包括土地利用條件、拆遷補償指導標准、容積獎勵、融資制度、財政補貼、審批流程、實施決策機制等配套政策。

六是探索以政府主導的更新改造模式。從各國實踐看，不同模式的存量用地再開發，都建立了一套嚴格的法律政策體系，詳細規定了實施的內容、目標、程序、各方的責任義務等相關內容。各國政府在舊城改造中，除制定相關規劃和實施方案外，還通過行政、經濟、法律等手段，介入重建和改造。尤其是在政策制定、計劃和規劃審批、重大項目的統籌和協調、債權或基金發行、督促和監督等方面，以及通過大型文化產業項目、教育和醫療資源、綜合型文化體育場館等配置帶動城市更新中，政府必須發揮主導作用。為適應更新改造需要，甚至可以設置專門的職能機構，以及適當的行政轄區調整。（盛毅，四川省社科院研究員，《經濟體制改革》主編，四川省學術和技術帶頭人，四川省決咨委委員，享受國務院特殊津貼專家，承擔國家社科基金課題和省部級課題20多項，獲得省哲學社會科學獎10次，2016年獲四川省首屆杰出人才。） 

（成都《先鋒》雜志授權人民網－中國共產黨新聞發布，請勿轉載） 

>>>點擊進入“全國黨建期刊博覽”