深化“供改”與“綜改”走出山西創新驅動轉型升級新路

轉型綜改試驗區建設，是黨中央、國務院賦予山西的重大使命，是破解山西資源型經濟發展困局、推動經濟轉型升級的重大決策，也是塑造山西美好形象、實現山西振興崛起的希望之路。山西省第十一次黨代會報告，將深化轉型綜改試驗區建設看作是“一場深刻的革命，是山西的二次創業”，提出了以深化轉型綜改試驗區建設牽引全省經濟轉型升級的戰略任務，這是在新常態下，貫徹落實新發展理念，進一步加快走出創新驅動、轉型升級新路的重大戰略選擇。

一、認識綜改區建設新階段新特征

從2010年12月山西省綜改區獲批以來，山西省綜改區建設一直受到黨中央、國務院大力支持，也承載著全省人民的熱切期盼和厚望。6年多來，全省上下緊抓這一難得機遇，先行先試，積極作為，做了大量富有成效的工作，取得了重要進展﹔同時，也要看到，我省綜改區建設的路徑還不清晰、推動改革發展的辦法不多、改革成效不大，試驗區建設對全省轉型發展的支撐作用還不夠有力，資源型經濟轉型的深層次問題還沒有從根本上破題。轉型綜改試驗區建設推進到今天，宏觀經濟環境和政策背景已經發生了巨大變化，對綜改區建設提出了新要求，產生了深刻影響。

從國內環境和政策看，我國經濟發展進入新常態，推進供給側結構性改革，成為圍繞五大發展理念、創新和完善宏觀調控方式、適應把握引領經濟新常態的重大戰略性舉措。新常態下，經濟增速由高速增長轉向中高速增長，經濟結構由低中端轉向中高端，增長動力由要素驅動、投資驅動轉向創新驅動。隨著中央對我國經濟發展進入新常態的准確判斷，我國推動經濟社會發展的理念、思路、戰略、政策舉措、體制機制都發生了重大調整和改變。一是使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府宏觀調控作用，統籌把握處理政府和市場的關系，是指導經濟體制改革的基本原則﹔二是堅持創新、協調、綠色、開放、共享的發展新理念，是推動經濟社會發展的根本方針﹔三是全面深化改革，特別是供給側結構性改革，是現階段提高供給體系質量和效率的動力源泉﹔四是實施創新驅動戰略，推動以科技創新為核心的全面創新，成為推動經濟發展轉型的核心支撐。這些變化是謀劃、定位綜改試驗的重要指導。

從山西發展的新階段看，經濟增速斷崖式下跌、政治上塌方式腐敗都使轉型升級的任務更為迫切，“一煤獨大”、“一股獨大”畸形的經濟結構使結構優化、轉型升級成為內在要求，供給側結構性改革使綜改區建設處於新的歷史拐點。一段時間以來，山西GDP增速從2011年的谷峰12.9%下跌至2015年的谷底3.1%，增速位列全國倒數第一第二，全省上下經歷的結構失衡、市場巨變帶來的切膚之痛前所未有，由此對轉型發展有了更深切認識，推進轉型的緊迫感明顯增強，實現轉型升級、加快創新驅動、促進經濟健康穩定發展成為全省共識。長期以來，我省與煤炭相關電力、焦炭、冶金等產業佔全省GDP的35%∼40%，佔規模以上工業增加值高達90%以上。這種“一煤獨大”高度依賴資源的經濟發展模式，導致山西經濟“成也煤炭、敗也煤炭”。盡管當前煤炭市場有所回暖，但無論煤價如何變化，決不能動搖轉型的決心。必須抓住世界新一輪科技革命機遇、順應產業轉型發展大勢，徹底丟掉煤炭再現輝煌的幻想，徹底擺脫對煤炭的過度依賴，加大新興產業培育發展力度，推動產業結構優化升級，以產業轉型帶動經濟轉型，堅定不移走上轉型之路。唯有此，才能實現山西經濟浴火重生、再振雄風。

二、把握綜改區建設新內涵新要求

在我省轉型升級的關鍵期，中央提出的供給側結構性改革賦予轉型綜改試驗區新的內涵。我省第十一次黨代會報告用“五大發展理念”為指導，深刻揭示了山西資源型經濟發展面臨的困難和矛盾，指出了五大難題：即“資源型地區創新發展難題、結構性矛盾突出地區協調發展難題、生態脆弱地區綠色發展難題、內陸地區開放發展難題、欠發達地區共享發展難題”，並從破解難題入手，提出了實現“能源產業向綠色低碳轉變、產業結構向多元化中高端轉變、發展動能向創新驅動轉變、發展形態向園區化循環化轉變、城鄉統籌向一體化轉變、經濟增長向平穩健康可持續轉變的‘六大轉變’”的目標任務﹔同時，從四個層面提出了推進綜改區建設的舉措，即爭取國家支持、用好省內事權、對標發達地區、鼓勵基層探索。這些論述深刻闡釋了綜改區建設的新內涵，明確提出了綜改區建設的新任務新要求，是推進綜改區建設的重要遵循，為我省綜改區建設、在未來經濟發展中贏得主動指明了方向。

剖析轉型綜改試驗的內涵，轉型是目標，核心在創新，綜改是保障。轉型綜改試驗的總目標是轉型，包括發展方式和發展理念轉變、動力結構轉化、產業轉型升級、社會轉型、生態修復、城鄉統籌、民生改善等等。所有這些轉變都依賴於以科技創新為核心的全面創新來驅動﹔都必須以重點突破的供改、綜改釋放經濟轉型新動力，以實質性推進“攻堅克難”的全面改革來保障。也就是說，轉型綜改試驗目標是轉型，兩輪驅動是創新和改革，改革創新是決定轉型綜改試驗命運的關鍵。唯有深化供改、綜改，全面實施創新驅動轉型升級戰略，通過深化配套改革、創新制度供給，重點在行政審批制度改革、國企國資改革、生態文明建設等方面大膽探索，通過要素供給的優化配置和疊加組合，破解生產要素過度向資源型產業集中的問題，才能實現山西至為關鍵的結構優化，創造新供給，滿足新需求，打造山西經濟發展新動力，提高區域經濟的全要素生產率﹔才能破解制約資源型經濟轉型的體制機制障礙，實現主動轉型、創新轉型、深度轉型和全面轉型，走出資源型經濟轉型發展之路。

三、先行先試走出山西轉型新路徑

資源型經濟轉型是世界性難題，不是短時間可以完成的，必然經歷一個長期且艱苦的過程，山西也不例外。這就要求我們既要有打攻堅戰的決心，也要有打持久戰的准備。針對綜改區建設面臨的一系列瓶頸制約，要將解決問題的一系列政策和機制需求，有效納入到全面深化改革特別是深化“供改”與“綜改”的議程之中，形成綜改牽引、創新轉型的“政策推力”，搞好頂層設計和科學規劃，在體制機制上抓緊破題，在改革試點上邁出更大步伐，在先行先試中開辟資源型地區振興崛起新路子。

（一）用好先行先試權，聚焦重點難點謀改革

縱觀改革開放以來我國設立的各類試驗區，其基本特征在於國家賦予其綜合配套改革的“先行先試”權，核心在於體制機制的創新或“制度創新”。旨在“由‘外在政策推動’向‘內部制度變遷引導’的區域經濟發展模式轉變”，其目的在於通過先行地區試驗一些“具有國家層面意義的重大改革開放措施”並總結改革經驗，進而對全國改革發展與區域經濟發展起到“帶動和示范”作用。我省綜改區啟動以來，在一些重點領域和關鍵環節的改革取得了重要進展和突破，但對於“先行先試”這一轉型綜改的關鍵所在和最大政策，無論是在認識層面，還是操作層面，還存在差距。全省上下還需進一步解放思想、大膽先行先試，把“供改”與“綜改”緊密結合起來並作為我省改革的主抓手，重點在行政管理體制改革、國企國資改革、開發區體制機制改革，以及土地、金融、人才等要素市場改革等方面大膽探索、破題發力，以體制機制創新確保轉型升級。

重塑改革機制。處理好頂層設計與基層探索的關系，在總體原則方向確定的前提下，鼓勵地方、基層結合各自實際大膽試驗、大膽創新，給基層改革創新足夠的空間和時間。擴大綜改試驗范圍。認真總結近年來我省省、市層面先行先試、擴權強縣試點的成功經驗，鼓勵省域范圍內市縣區圍繞當地經濟、社會發展瓶頸和短板，設計和申報先行先試“主題”，由省委、省政府大膽授權，擴大綜改試驗的范圍，以“點”的突破帶動全省綜改試驗“面”的突破。建立激勵機制和容錯糾錯機制。在干部人事制度改革方面，要處理好激勵和約束的關系。容忍改革者犯錯誤，容忍改革失敗，為地方基層大膽試驗創造良好環境。全面落實習近平總書記提出的“三個區分開來”要求，保護作風正派、敢作敢為、銳意進取的干部，從機制上為改革者提供容錯保障，讓改革創新者沒有后顧之憂。

（二）堅持供給側結構改革為主線，積極實施需求管理

供給側與需求側是經濟發展的“一體兩面”。這就要求我們，既要有眼前經濟的穩定增長，又要考慮長遠的可持續發展，在兼顧需求側的同時以供給側為主導推進結構性改革。對於山西來說，要突出資源型經濟轉型這一核心，抓住結構性改革這一關鍵，深化配套改革，在強化需求側結構改革的同時，更加注重在供給側結構改革上精准發力，有效破解結構性矛盾突出、經濟下行壓力大、抗風險能力弱等難題。運用市場化、法治化方式，抓好煤炭鋼鐵電力去產能，推動企業兼並重組，做好職工分流安置工作﹔補齊人口城鎮化這個短板，有效降低房地產商品房庫存﹔有序開展市場化債轉股，降低企業負債率，大力發展直接融資﹔進一步降低企業制度性成本、人工、稅費、社保、物流等成本﹔著力補齊人力資源、科技創新、生態環保、基礎設施、脫貧攻堅等短板，特別是通過改進制度供給，大力激發微觀經濟主體活力，重塑經濟穩定發展的新動力。同時，在強調供給側結構性改革為主線的同時，要從山西實際出發，兼顧需求側管理。要堅定不移抓好重點領域投資，促進投資較快增長﹔大力培育消費熱點，挖掘消費需求，推進供給結構和需求結構相適應、消費升級和有效投資相促進、區域城鄉發展相協調，擴大消費對經濟增長的貢獻。

（三）實施創新戰略，以創新引領經濟轉型升級

讓創新成為引領發展的第一動力，這是我省必須完成的時代命題。要以科技創新為核心，通過實施技術創新、產品創新、企業創新、商業模式創新、管理創新、體制機制等全面創新，以創新引領實體經濟轉型升級。要深化科技管理體制改革，構建以創新為導向的要素配置模式，激發創新創業活力。實施企業創新能力培育工程，加快高新技術企業和創新型企業培育。立足我省產業轉型方向部署科技創新鏈和資金鏈，推動設立科技創新發展的各類聯合基金。建立完善科研經費管理、成果轉化、資源共享、用地、人才等科技創新政策。實施以增加知識價值為導向的分配政策，加大對科技人員的激勵力度。加強高科技人才隊伍建設和創新型企業家、技能型人才的培養，支持具有山西本地特色辦學試點工程。開展科技成果轉移轉化試點，建立省級科技成果轉化引導基金。鼓勵發展創投引導基金，推動現代科技與現代金融深度融合。加快轉型綜改示范區、科技創新城建設，支持高新科技園區在科技體制、科技成果轉化方面率先探索。完善科技創新券政策，支持科技型中小微企業購買創新服務、開展技術合作。發揮太原市國家小微企業創業創新基地示范城市的示范作用，完善創新創業載體和創客經濟發展各項政策，形成大眾創業、萬眾創新局面。

（四）深化企業改革，營造公平競爭良好環境

山西作為全國的老工業基地和傳統的能源重工業基地，國有工業企業眾多，深化國有企業改革是經濟社會發展的基礎也是轉型發展改革的重點﹔同時，民營經濟發展嚴重滯后，如何創造各種所有制公平競爭、平等准入的市場環境，鼓勵、支持、引導民營經濟發展，充分釋放並激發市場主體活力，發揮企業家在創新轉型中的作用，是當前必須解決的問題。

深入推進國有企業改革。以供給側結構性改革為重點，加快推動國有資本流動和配置優化，推進具備條件的股權進入國資流動平台，運用協議轉讓、大宗交易、可交換債等多元方式盤活低效資產。在去產能中，要通過法律和市場手段，推動企業兼並重組、破產清算。在一般競爭性領域，加大國有資本的退出力度，加快劣勢國有企業破產重組步伐，實施主輔分離、輔業改制，分離企業辦社會職能。鼓勵國有大型企業引入戰略投資者，吸引國內外知名企業、民營企業等各種所有制經濟參與國有企業改造，推進一批國企集團整體上市或核心資產上市。建立完善現代企業管理制度，通過理順管理層與董事會以及國資委的關系、實施員工持股、實現管理層的市場化選聘、推進國有控股上市公司實施中長期激勵等，激發企業內在活力。

創造非公經濟加快發展公平競爭環境。進一步強化產權保護，推進產權保護的制度化、法制化。要以公平為核心，保障民營企業權利平等、機會平等、規則平等。打破民營企業在項目招投標、政府採購、市場准入等環節面臨的隱性壁壘，推進民營企業與其他所有制企業在投資審批、土地、外貿、融資、財稅扶持方面待遇的公平化。按照“親”“清”原則，構建新型政商關系，重塑政府形象。政府要擺正位置，堅持“市場決定”而不是政府主導，打造統一開放市場和競爭有序營商環境，真正建設成服務型政府﹔企業和企業家要恪守法律至上信念，把依法經營、遵守規則作為生存發展的根本。在政商關系的處理上，要做到依法依規、有節有度、光明磊落，努力營造廉潔高效政務環境、公正誠信市場環境、嚴明規范法治環境、安心創業社會環境。

（五）建立新興產業推進機制，構建中高端現代產業體系

改變我省“一煤獨大”資源型結構，構建多元化中高端產業體系，實現產業轉型是我省轉型升級的首要任務。核心是煤炭產業清潔低碳、安全高效發展和非煤產業多元化、規模化、高端化、高效化發展。要從實施結構改革入手，讓市場在資源配置中起決定性作用，從優化供給和改善需求兩側精准發力，主要運用市場化辦法並輔之以差別化政策，既大力支持服務業和新興產業發展，又要促進傳統資源型產業改造升級。要依靠創新驅動，輔之以差別化產業政策引導，實施六大工程，促進產業有進有退，由全球價值鏈中低端向中高端躍升。堅持通過市場競爭實現優勝劣汰，鼓勵企業兼並重組，強化環保、安全、能耗、用地等標准，促進落后、過剩產能退出。要實施傳統產業轉型升級行動計劃，推進企業加快技術改造和設備更新。順應煤電化、煤焦化一體化發展趨勢，以煤炭安全綠色智能化開採和清潔高效低碳化利用為主攻方向，促進煤炭由燃料向原料與燃料並舉轉變，加快電力體制改革、加大煤電一體化建設，打造煤炭工業的升級版。建設創新平台，開展區域集聚試點，推動新興產業集群發展。要在行政管制、稅收差別、收益分享等方面進行創新，依靠改革開放，拓展新興產業發展空間，大力發展高端制造業、現代服務業等非煤產業。

（六）推進要素市場改革，優化資源配置效率

創新人才引進機制。營造吸引國際化人才、高端人才的良好環境，探索海外科技人才團隊式引進政策，創新省級各類人才專項資金使用方式，建立與國際規則接軌的高層次人才招聘、薪酬、考核、社會保障等制度。改進科研人員薪酬和崗位管理制度，加大對本土領軍人才的優選和培養力度。積極發展現代職業教育，引進國際知名機構在晉合作辦學，加強產教融合、校企合作培養高技能人才，推進高技能人才培養基地和工作室建設。

強化金融對實體經濟支撐。完善多層次金融機構體系，加快民營銀行、中小金融機構發展。擴大債券市場規模，支持銀行間和交易所債券市場協同發展。鼓勵和引導私募股權、創業投資基金發展，擴大多元化金融產品供給支持產業發展。在服務中小企業方面，完善“助保貸”、“銀稅貸”等有效融資模式，探索設立中小微企業融資模式創新的“過橋”基金，擴大融資性擔保機構風險補償資金規模，防范企業出現代償風險，降低中小企業融資成本。

加快土地等要素市場改革。推進農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價。推進農村宅基地制度改革，對農民住房財產權作出明確界定。在試點基礎上，將目前開展的建設用地增減挂鉤項目和工礦廢棄地復墾利用改革在全省域范圍內推廣。探索尾礦庫節約集約用地管理新模式，開展重度鹽鹼未利用地轉化為建設用地改革。推進礦業土地綜合整治，允許土地復墾節約出來的用地指標到市場上公開交易，建立省級佔補平衡指標交易平台，拓展重大項目用地空間。

（七）持續推進政府職能轉變，依法依規加強監管

政府改革已經成為推進“供改”和“綜改”的關鍵。使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用，必須把簡政放權、放管結合、優化服務改革不斷推向縱深，進一步營造穩定、透明、可預期的辦事創業環境。減少政府對經濟的干預，以降低制度性成本為目標，推動政府市場監管與經濟轉型發展相適應。

加大簡政放權力度。繼續推進行政審批制度改革，大幅度減少、規范政府對礦產資源、投資、土地、金融等資源的直接配置和審批權限，消除暗箱操作、權力尋租、政府信用缺失土壤﹔加強政府機構和職能優化整合，全面實施“單一窗口”模式，進一步提升政府行政效能﹔強化基層政府能力建設，實行財權下放與事權下放同步配套﹔完善企業、公眾參與政府決策的機制，鼓勵行業協會、商會等社會中介組織發揮應有作用。

加強和改進監管。推動政府監管體系改革，監管方式從管理到治理轉型升級，更加注重平台化治理和行業協會治理﹔創新政府監管技術手段，充分運用互聯網、大數據等技術提高監管能力﹔在“放管服”基礎之上，繼續深化政府監管體制改革，特別是環保、食品質量、安全等監管，通過有效的市場監管提供良好的市場環境。

（作者單位：山西省社會科學院、太原市農業廣播電視學校）

（山西《前進》雜志授權人民網－中國共產黨新聞發布，請勿轉載）

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