以村民自治促進社會治理創新

村民自治作為一項農村基層治理制度，如何切實與推進國家治理體系和治理能力現代化的有效銜接，發揮村級民主治理機制應有的作用和功能，是值得我們探討的話題。為此，記者邀請了我省相關理論專家進行深入解讀。

社會自治沒有強制性權力，隻能說服教育，實行“德治”

記者：村民自治作為一種制度性安排，有怎樣的特點？

李羚：自1980年廣西宜州市合寨村成立第一個村民委員會至今，30多個年頭過去了，這一制度變革被國家發掘出其價值之后，迅速向全國推廣，並以憲法和法律的方式賦以其合法性和強制性。村民自治制度已經發展成為中國特色社會主義民主政治的重要組成部分。

彭大鵬：村民自治是國家政權在鄉村社會重建的一種方式。村民自治與其他社會自治不同，它是一種區域性社會自治。社會自治處於國家正式權力體系之外，是社會領域內的自治，是一種“社會民主”，其運行不具有強制性。社會自治沒有強制性權力，隻能說服教育，實行“德治”。《村民委員會組織法》也明確了這一點，“村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織”。

最早自發成立的村民自治組織名稱各種各樣，有的稱村委會，有的稱治安領導小組，有的稱村管會，而且大都設在村小組一級，其最初的功能是調解民間糾紛、維持社會治安和維護集體的水利設施，后來逐步擴大為村民對農村社區經濟、文化和社會生活中公共事務的自我管理，主要是“為農民服務”。

記者：作為黨在新時期對農村工作領導方式轉變的重要途徑，如何最大限度發揮村民自治的功能和作用？

李羚：從我省層面來看，村民自治制度經歷了一個逐步發展壯大和創新完善的過程，在村民進行自我管理、自我教育、自我服務、自我監督等方面取得了巨大進展。特別是在災后重建、城鄉一體化、農村改革和社區治理、精准扶貧等方面發揮了積極而重要的作用。

彭大鵬：村民自治作為一種折中性的區域性社會自治，其職能有限，也受掣於既有制度環境。為了充分發揮村民自治的作用，可以允許各地探索不違背自治原則又能體現各地特點的自治制度，從法律和政策上鼓勵各地立足於本地具體情況，創新基層治理機制，因地制宜地發展形式多樣的村民自治模式。隻要不侵害國家權力，不侵害個人權利，具體用哪一種模式來自治應該交給村庄自己來選擇，這才是真正的自治。除了繼續完善村民自治制度之外，准確定位村民自治的職能與權責，明晰村委會與各種相關組織、機構之間的關系，改善村民自治的外部環境，也十分重要。

同時保証黨的領導和村民自治的質量，是一門工作藝術

記者：以“村委會”為典型的村民自治組織，與黨的基層組織是怎樣的關系?

彭大鵬：根據 《村民委員會組織法》的規定，村民自治的基本組織結構主要有兩個層次，即由全體村民參與的村民（代表）大會和由選舉產生的村民委員會。村民（代表）大會是決策機構，村民委員會則是執行機構。村民委員會的法律地位是“基層群眾性自治組織”，既非一級政府也不是政府的派出機構，其自治范圍內的事務不受任何其他組織干預。

村委會與村黨支部的關系，實質是基層民主政治建設與黨的領導的關系。 在當前農村自治社區（通常稱為“行政村”）的權力結構中，一方面《村民委員會組織法》賦予村委會“辦理本村的公共事務和公益事業、調解民間糾紛、協助維護社會治安、向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議”等職權﹔但另一方面，2010年修訂的《村民委員會組織法》又將黨的基層組織確定為“領導核心”的位置。黨的領導核心的地位實際上賦予了村黨支部“領導”村民自治和村民委員會的職權，黨的基層組織居於村委會、村民代表會議及村民之上，鄉鎮黨委政府通過基層黨組織實現對村民委員會的實質性領導。

此外，在《中國共產黨農村基層組織工作條例》的相應規定中，將村一級的決策權分成兩大類，屬於本村經濟建設和社會發展中的重要問題， 需由黨支部討論決定， 其他的事務則交由村民委員會、村民會議或集體經濟組織決定。

記者：在現實中，作為基層自治組織的村委會，一方面扮演著完成國家和政府任務的“代理人”角色，同時又扮演著管理本村事務、為村民提供服務的“當家人”角色。對此您怎麼看？

李羚：村民自治組織不是一級政權機關，所以不能把該政府做的事都包攬了。劃清權力邊界是充分實施自治機制的前提。以成都為例，針對當前全國范圍城鄉社區建設面臨最大問題——村(社區)行政化傾向嚴重問題，成都近年出台《關於減輕城鄉社區負擔的十條措施》，將基層反映強烈又沒有法律依據的招商引資、協稅護稅、經濟創收等任務，以及社區作為責任主體的執法、拆遷拆違、環境整治、城市管理和屬於專業技術性質、應由具有相應能力和資質的組織辦理事項列入村(社區)負面清單，共清理出13項。並同時設立了村、社區自治機構的准入機制，超出村社職責范圍的事務，由政府購買服務。這些舉措，厘清了黨委、政府、社區的權力邊界，對回歸村社自治設置了很好的前提條件，並形成了制度性探索，在全國范圍內都是一個具有創新性的、成功的、可復制的案例。

彭大鵬：村“兩委”矛盾，是一個由來已久的矛盾，在我省各地的實踐中一直在探索如何化解這個矛盾。有些地方政府鼓勵黨支部書記、村委會主任“一肩挑”，就是為了減少這個矛盾帶來的內耗。但這樣的做法它不是從民主的角度出發，而是從效率的角度、從社會穩定的角度出發的。這個方法確實有利於減少矛盾、提高決策效率，在一定的層面有其積極的意義。但是從長遠來看，它卻擠壓了村民自治的空間。怎樣既能保証黨的領導和村民自治的質量，這幾乎就成了一門工作藝術。

其實，將國家的行政管理與村民自治兩者之間從理論上做出行政權與自治權的劃分並不難，但要在具體實踐中涇渭分明絕非易事，當兩者在所佔有的權力和組織資源極大不對稱的情況下，孰輕孰重就不言自明了。

記者：如何更好地理順基層黨組織和基層自治組織之間的關系？

彭大鵬：我的建議方式是，首先，黨要管黨，黨支部要把自己主要精力和工作重心放在黨自身建設上。在“村”這樣一個狹小的公共空間裡，公共事務大多數都是一些細小事物，黨支部與村委會在這樣一個狹小的空間裡都要施展“拳腳”，就極大可能發生沖突。因此，黨要管方向，管大問題，要管黨自身的組織建設，不要在具體的事務上與村民自治發生利益沖突。黨的事務與村民自治事務要在制度上分開。

我之前也跟一些鄉鎮書記、鎮長探討過這樣的問題，他們大多都很直接地回應說：村那麼小，黨自身有啥好管的呢？這確實是個實情。我們是否可以作出這樣的一些實踐探索：在兩三個村成立一個聯合支部，這樣黨自身的事務就會增多，不再是一個支部對應一個村委會這樣一個局面。黨員多了，黨組織就可以搞自身的建設去了，就不會局限在雞毛蒜皮的事情上。這樣黨支部就起到一個監事會的作用，在一些公共事務的決策、執行上發揮監督功能。黨一定要超脫於一些具體而細微的利益之上，這本身就是提高我黨在基層領導能力的一個方向和思路。

將選舉、決策、執行、監督流程落實到位，責任分工落實到位

記者：隨著城市化進程的不斷加快和農村社會的變遷，有效推進基層治理還面臨著哪些新形勢新挑戰？

彭大鵬：從客觀上來說，在城市化加速推進的過程中，農村出現了空心化，這種空心化不僅僅包括政治、經濟、文化，也包括基層治理。大部分青壯年勞動力都外出了，農村精英流失了，村民當然參與自治力度不夠。因此，擴大村民自治平台，提高村民自治參與度，發現和培育新生力量，就成為目前我省提高農村基層治理水平、提升村民自治質量的重點工作，也是難點工作。

李羚：隨著社會主義市場經濟建設的不斷深化，村民自治本身也出現了一些新的變化，目前也面臨著諸多挑戰：老百姓參與熱情不高，反應冷淡﹔“兩委”關系上，基層黨組織在社區自治中的作用發揮仍然是一個薄弱環節﹔政社關系上，出現村委行政事務多、檢查評比多、會議台賬多、不合理証明多等問題﹔自治質量上，村委會在更新管理理念、創新服務方式、拓寬服務領域、強化服務功能等方面意識有待加強，在促進政務、村務公開，推進基層民主建設方面手段缺乏﹔在“四個民主”的發展中，除了“民主選舉”得到較好的施行外，其他的“民主決策”“民主管理”尤其是“民主監督”滯后，導致“選時有民主，選完沒民主”引發的村干部腐敗和村民上訪現象比較突出。

記者：要使基層政府的治理能力與農村自治力量達到更有效“配合”，在實踐中更具可操作性、實效性，可從哪些方面再突破？

彭大鵬：首先，要允許各地探索不違背自治原則又能體現各地特點的自治制度，因地制宜地發展形式多樣的村民自治模式。隻有立足於本地具體實情的自治制度才能緊密契合農民的日常，才有利於自治行為的習慣化、生活化。這些年我們四川出現了很多新探索，比如2008年在成都出現的新村發展議事會，就很有代表性。按照《村民委員會組織法》，村民大會和村民代表大會是最高權力機構，重要事項須由村民大會決議。鑒於召開一次村民大會成了一件很困難的事情，它把在村的精英以組為單位選舉出來成立議事會，針對比較緊急和相對重要的公共事務由議事會通過之后，交給村委會負責執行，涉及全村最重大的事項討論之后交由村民大會表決，這樣優化了村民自治的運行流程，形成了良性地互動，提高了村民自治的質量。第一個議事會的資料已經被中國歷史博物館作為中國民主進程中的一個創新典型收藏了。

其次，不僅要處理好“兩委”的關系，還要處理好鄉村關系，有些時候鄉鎮政府涉足村委會的事務比較多，導致村民自治出現行政化趨勢。必須要讓村民認識到，鄉鎮政府和村委會之間的關系，不是領導關系，而是指導關系。

再次，做好“兩委”的配合工作，黨支部書記自身的素質非常關鍵。現在提倡農業供給側改革，一些新農人的返鄉，使農村出現了新的精英力量。這種新生力量的出現就是一個契機。基層政府要順勢培養這樣的人，讓他們既是經濟發展的帶頭人又是基層治理的核心力量，提升基層治理水平。

李羚：首先，在基層要著力健全“四個民主”協調發展機制，將選舉、決策、執行、監督流程落實到位，責任分工落實到位。同時，要培育村民自治素養、增強村級組織的服務功能以及優化村級組織結構。這四個方面將構成地方村民自治創新的重要內容。隻有制度、人才、組織共同跟進，協調配合才能激起一池春水。

增強村級自治組織的服務功能，除了處理好“兩委”關系、政社關系，還有一個重要方面就是要正確處理好與社會組織的關系。自治組織要善於與社會組織合作，使用專業功能處理日常事務，產生有效配合，並在與社會組織的磨合中不斷提高自身的服務能力。

在培育村民自治素養方面，自治組織要加強公共服務體系建設，提升公共文化服務水平，因地制宜設置村史陳列，非物質文化遺產等特色文化展示設施，突出鄉土特色、民族特色。既要從中國優秀傳統文化中汲取基層社會治理養分，又要將社會主義核心價值觀融入居民公約、村規民約，重視發揮道德教化作用，培養具有公共精神的新型村(社區)居民。

（《四川黨的建設》雜志授權人民網－中國共產黨新聞發布，請勿轉載）

>>>點擊進入“全國黨建期刊博覽”