扶貧經驗的國際比較：農民組織化建設的視角

農民組織化建設是推進扶貧開發的重要途徑，農民合作社是農業組織化建設的具體實現形式。美國、丹麥、德國和日本等發達國家都把發展農民合作社作為反貧困的重要舉措，並推出一系列加強農民合作社建設的舉措。發達國家的經驗對我國推進農民組織化建設具有重要啟示意義。

貧困作為一個世界性難題，一直以來都是各國共同致力解決的重要目標。無論是發展中國家還是發達國家，都存在著一定數量的貧困人口，各個國家和地區為解決貧困難題都採取了相應的對策。經過多年來的反貧困實踐，國外在反貧困領域積累了財政扶貧、微金融扶貧、教育扶貧、旅游扶貧、產業扶貧等一系列豐富經驗。尤其是在加強農民組織化建設、推進農業現代化方面，美國、丹麥、德國、日本等都取得了顯著成效。當前，我國仍有14個集中連片特困地區、12.8萬個建檔立卡貧困村、5575萬建檔立卡貧困人口。在我國深入實施精准扶貧戰略、全面建成小康社會的過程中，研究和借鑒國外反貧困行動中的有益經驗，對加快我國反貧困進程，提高扶貧工作成效具有重要現實意義。

農民組織化建設是提高產業扶貧成效的重要突破口

（一）產業扶貧是推動貧困地區脫貧的根本路徑

支持貧困農戶因地制宜發展特色產業，是幫助貧困群眾脫貧致富，實現持久脫貧的堅實基礎。作為產業扶貧的主要載體和最終目標，經過多年來的努力，我國農業現代化建設取得了巨大成就，但與全面建成小康社會的要求相比，還存在一些問題。其中農民組織化程度低、對接大市場及抗風險能力弱造成了貧困農民持續增收困難，成為脫貧后返貧的最突出問題。美國、德國、日本等發達國家反貧困的經驗表明，推進農民組織化建設，有利於克服市場經濟周期性變化對農戶生產的制約，實現產業融合發展，確保農戶能夠分享增值收益。當前，農村的社會資本存量越來越少，農戶通過加入各種合作組織，可以顯著提高農村社會資本的佔有能力，進而提升產業發展的成功率和脫貧的可持續性。

（二）當前我國農民組織化建設問題突出

在現代化進程中，伴隨著農村改革的推進，農民組織化建設也取得了一定的發展。目前，我國已建立一百多萬家不同形式的農民合作社，但絕大多數是按照出資額佔比來分享決策權。作為資本方的龍頭企業、農業大戶，實際上支配了合作社的決策和運營，農民只是形式上的合伙人，缺乏決策權，無法公平分享合作社收益。

同時，作為個體的農民，不僅組織能力不足，處於社會弱勢地位，而且組織合作不夠規范，組織與會員之間的利益關系不夠緊密，沒有明確的約束，存在較大的不穩定性。組織化程度不高，服務水平低，服務基本停留在信息、技術咨詢等層面，提供加工、儲運等配套服務能力較弱，吸引力、凝聚力不強，尚不能適應新時期農業升級發展要求。

此外，貧困地區由於受經濟文化等因素影響，專業經濟合作組織處在初步發育階段，農民合作社經營規模較小，整體實力不強，人員素質也不高，管理缺乏經驗，發展還比較脆弱。農民組織化發展也缺乏相應法律保障。

國外農民合作組織發展的成功經驗

在西方發達國家，農民合作組織已有170多年的發展歷史，其法律法規、治理結構、管理制度、政策支持、運作模式等比較成熟，在推進農業現代化和助力貧困人口脫貧方面發揮了極其重要的作用。

（一）美國農場主合作社

美國的農民合作組織起源於19世紀初期，發展至今已有近200年歷史，至今依然在農業生產、農產品貿易、農業技術推廣等領域發揮著不可替代的作用。

在美國，農業以家庭農場經營為主，合作社則以家庭農場作為基本的農業生產單位。因此，美國的農民合作社通常也被稱作農場主合作社。一個農場主往往在不同的經營環節同時參加多個不同的合作社，滲透到銷售、供應、服務等各個方面。美國農業合作社的種類繁多，覆蓋各個層面。起初，合作社按照服務功能可分為銷售合作社、供應合作社、服務合作社三類，發展到現在多為綜合性的合作社。據美國農業部的統計數據，美國現有農民合作社超過4000個，擁有300多萬社員，年交易額超過1000億美元。其中，銷售和加工服務型合作社超過1600個，物資供應服務型合作社超過1200個，服務型合作社超過400個。由合作社加工的農產品佔全美總量的80%，農民所使用的化肥和農藥中44%來源於合作社，另外農民得到的貸款中也有40%來源於合作社。

總的來看，美國農場主合作社有以下五個特點：一是股本金具有穩定性。通常入社社員必須承購10000—12000美元的股金，且不能自由退股，隻能將股份轉讓，以便束縛社員和確保股金基數。二是社員享有同投資額相當的交貨權，而且交貨權益（包括增值收益）可以轉讓。三是通過發展加工業提高產品的附加值，從而增加社員收入。美國農民合作社將其主要業務定位於對原料農產品進行加工增值，而社員也從純粹的農業生產者向產業鏈的前端推進。四是在管理方面，將“一人一票制”的民主管理同委托專家管理相結合。美國的農民合作社同時擁有顧客、資助者、社員以及所有者四種角色。五是實行以交易權分紅返利為主的利益分配機制。在對合作社的盈余進行分配時，按照社員與合作社的交易量進行分配。

（二）丹麥農民合作社

最早的丹麥農業合作社是成立於1882年的奶業合作社。1884年，丹麥出現了第一家面包房合作社。以合作乳品加工廠為起點，丹麥於1884年成立了第一個從事奶牛配種的合作種牛俱樂部，1895年又成立了第一個從事奶牛個體產量記錄和牛奶質量分析的合作控制協會。經過一百多年的發展，丹麥的農業合作社已發展成專業化、國際化的大型經濟集團，在國家經濟中發揮著舉足輕重的作用。

目前，丹麥全國90%以上的農場主都加入了一個或者多個合作社。在豬肉、奶制品、草種、皮草、谷類和飼料等領域，合作社完全佔據主導地位。2011年，丹麥合作社產品的市場份額，生豬屠宰佔86%，生豬生產佔68%，牛奶佔96%，皮草佔98%，飼料化肥佔80%，水果蔬菜佔60%。哥本哈根皮草合作社已發展成為世界上最大的皮草行和世界上最大的全球皮草貿易中心。丹麥王冠集團是由丹麥農民共有的合作社，目前是全球第二大、歐洲第一大豬肉屠宰場。

丹麥農民合作社具有以下五個特點：一是寬進嚴出的社員資格。丹麥合作社的社員資格是開放的，但合作社社員的資格不能用來買賣，社員在退出時不僅會失去所佔有的股份，同時還必須支付合作社淨債務中的份額。二是合作社的專業化。這種專業化不僅體現在生產技術的專業化上，更體現在管理與經營的專業化上。三是按交易額進行利益分配。社員按照向合作社提供的農產品數量取得收入，合作社盈余部分則按照社員與合作社的交易額按比例分紅。四是“一人一票”的民主管理原則和決策機制。基層合作社的最高權力機構為全體社員大會，實行“一人一票”和“少數服從多數”的決策程序。五是提供最優惠的交易條件。合作社以盡量高的農產品價格銷售和盡量低的投入品價格購買從事經營活動。

（三）德國農民合作社

合作社在德國的發展起步於19世紀中后期。1864年，在農業歉收和飢荒的困境下，萊夫艾森在魏爾布施（Weyerbusch）建立了一個作為慈善和接受外來援助機構的“面包合作社”（Brodverein），這是德國第一個合作社。經過一百多年的發展，合作社已扎根於德國社會經濟生活的各個方面，從農業到消費、住房、保險、金融等，已發展成國民經濟的重要組成部分。截至2009年底，德國農業合作社共有2675個，擁有合作社成員約180萬人，幾乎所有的德國農民都是一個或多個農業合作社成員。

德國農民合作社的成功運行和發展離不開德國農業合作社自身的優勢特點。概括起來，德國農業合作社主要具有以下五個特點：一是社員加入合作社要有一次性投入，具體金額及其使用、分配辦法由章程規定。二是合作社實行董事會、監事會和社員大會分權制的治理結構。德國《合作社法》規定了合作社的整體結構類似於股份公司，具有法人主體地位，由董事會、監事會和社員大會組成，社員一人一票，可為對合作社經營做出特殊貢獻的社員設置投票權，但最多不超過三票。三是農村金融健全。實際上，德國合作社的主要起源之一就是信貸合作社。其后，在德國合作社特別是農業合作社發展過程中，合作金融發揮了至關重要的作用。四是嚴格的審計制度。合作社法定審計制度是德國合作社實踐中一個富有特色的做法。合作社成立前必須經當地合作社審計協會批准，成立后必須加入所在地區的合作社審計協會，並接受定期審計，合作社日常業務往來、資產狀況、董事會的管理方式和經濟效益均納入審計范疇。五是適當的政府扶持。在德國農民合作社發展過程中，政府通過立法、信貸、財稅、資金等一系列措施來保証合作社的合法權益，以促進合作社的發展。德國基本法就明確規定，“促進合作制”“支持合作自助”，並把這種促進和支持作為“優先目標”。

（四）日本農協

二戰結束后，日本經濟民主政策取得了一定的進展，根據1947年11月頒布的《農業協同組合法》，日本建立了農協組織。日本農協全稱為“農業協同組合”，是由農民自發組成，並代表農民自身利益的合作經濟團體。作為一個完整的體系，日本農協在組織架構上包括基層農協、縣一級聯合組織和中央聯合組織。根據業務類型可以分為專業農協和綜合農協。

由於日本農協以“為農民服務”為宗旨，農協組織遍布日本全國的市町村，幾乎把每個村庄的所有農戶都組織起來，使農戶與農協緊密結合在一起，為農民的生產和生活提供全方位的服務。目前，日本有1000余個基層農協，全國99%的農戶都加入了農協，遠遠超過了歐美農業合作社發達國家的比例。據統計，截至2014年12月，日本共有各種全國性農協聯合會18個，都道府縣農協聯合會207 個 ，基層綜合農協708個，各類專業農協2011個。日本90%以上的農戶 是農協的社員。農協共有社員969萬人，其中，正社員472萬人，准社員497萬人。

日本農協具有以下五個特點：一是集合作經濟組織、行政輔助機構和政治壓力團體於一體。在承擔農業生產銷售職責的同時，代表農民向政府反映訴求，維護農民利益。二是綜合農協和專業農協共存，綜合農協負責信貸、購銷、保險、互助等職能。專業農協專門負責某類農產品的銷售和加工、生產指導和生產資料購買。三是業務功能廣泛，以金融為支柱開展綜合經營。四是重視教育，全國和縣一級農協都設立教育培訓中心。五是政府扶持力度大。例如，農協比一般民間企業賦稅低14%左右，對農協經營性和會員生產性共同利用設施建設，政府給予50%的補貼。

國際經驗對我國推進農民組織化建設的啟示

作為構建新型農業經營體系的重要組成部分，發展農民合作社，有利於擴大農戶間的合作與聯合，逐步形成多元化、多層次、多形式的經營體系，有效地為農民提供產前、產中、產后各個環節的服務，提高農戶的市場談判能力和競爭能力。農民合作社是扶貧對象產業發展與市場連接的重要載體，也是加快我國農村全面發展，形成精准扶貧長效機制的一個重要突破口。盡管受歷史、經濟、社會人文環境的影響，以及農業條件、農民狀況的差異，各國農業合作社在業務構成、組織形態、治理結構以及治理機制等方面存在一定差異，但美國、丹麥、德國、日本等西方發達國家在長期探索農民合作社建設和推進反貧困實踐中還是存在很多共性的東西能夠對我國提升農民合作社建設水平提供有益的借鑒與啟示。

（一）保持農村合作社的自主性質

當前，我國已有的農民合作社大多具有政府領辦、集體主辦的性質，加入合作社的農戶更多是為了享受政府轉移出來的利益，缺少自治的足夠激勵。農村合作社本身就是農民為自我服務的經濟組織，而良好的運行機制是促進合作社健康發展的內在動力。促進農民合作社健康、可持續發展，必須逐步改變那種政府領辦、集體主辦的合作社現狀，真正把權力下放給農民，調動和提高農民的積極性。在形式上，可以多鼓勵農村大戶和農村能人作為帶頭人，建立農民自己的農村合作社，並開展社員自治管理。

（二）全面改善農村金融生態環境

農民合作社的發展離不開金融的支持。德國、日本等國農民合作社建設的經驗表明，健全的合作金融體系是合作社得以成功的重要原因。目前，我國農村仍然存在金融服務缺位和金融資源供應不足的問題。解決合作社發展的資金問題是推動農民合作社發展的主要著力點。一方面，政府應當鼓勵和引導開發性金融機構、政策性金融機構、商業性金融機構建設農村金融市場，並給予相應的優惠扶持政策。另一方面，鼓勵專業合作社內部開展信用合作，通過社員內部融資、資金助學等方式，發揮信用合作“依托於產業、服務於產業”的積極作用，多方面解決農民合作社建設所需資金的來源。

（三）建立健全完善的法律法規體系

當前，我國農民合作社的管理運行還存在管理不規范、無法可依的問題，亟需通過健全相關立法促進農村合作社的發展。我國農村合作社的發展速度並不慢，然而，與股份公司等其他經濟組織相比，規模仍然很小、經濟實力相對較弱。因此，我國需要制定與農村合作社相關的法律法規，將農村合作社的建立與發展，納入規范化、制度化和法制化的軌道，保障和促進農村合作社的健康發展。美國等發達國家在發展農村合作社的過程中，在制度安排上都提供了相關的法律保障。

（四）推進區域間合作社的合作與發展

區域間農民合作社的合作是當前農民合作社發展的一大趨勢。美國農村合作社的代表類型為跨區域合作社，這類合作社的主要特點是跨區域合作與聯合，以共同銷售農產品為主。美國的合作社是從發展銷售合作社，繼而擴大到供應和食品加工。我國農村合作社活動范圍較為狹窄，如果實行跨區域乃至全國范圍內的合作，就能夠使農民獲得更多的經濟信息，進行技術交流，由此，不僅能夠大幅度地提高農民的勞動生產率，而且可以大幅度地減少生產和銷售成本。

（五）人才培養是合作社發展的智力支撐

德國合作社發展的成功經驗表明，對農民合作社領導人及社員進行培訓是必須長期加以重視的工作。丹麥大約有2 %的年輕人從事農業，在他們進入農業生產領域之前必須接受相應的基礎教育，全面了解農業的必要知識。農民也必須經常更新自己的知識，農場主、雇員以及州農業委員等也必須輪流入學，進行技術知識更新。目前人才短缺已經成為我國農民專業合作社發展的最大瓶頸。我國應該廣泛汲取丹麥、德國等的經驗，為農民專業合作社的發展注入強大的智力支撐，進而增強農民參加農業合作社的內生動力，提升農業合作社的運行效率和水平。

（第一作者單位：北京大學博士后流動站，國家開發銀行博士后科研工作站﹔第二作者單位：北京市門頭溝區環保局）

（責任編輯：張凱）