“強筋健骨”按下“快進鍵”

2017年4月，青岡縣禎祥鎮方達東湖旅游度假村項目復工。這個投資4300萬元的項目，將成為把禎祥鎮綠水青山變成金山銀山的一塊“試驗田”。

“投資前，我最擔心的就是辦理各類手續耗時太長。”該項目總經理方百富說。2015年9月，環評、規劃、立項三項涉及工程前期手續辦理的權力下放到禎祥鎮，沒用上一天的時間，方百富就辦結了所有手續。對此，方百富高興地說：“有這樣的投資環境，我們也願意來。要是這裡的窗口有評價器，我一定給他們點個‘非常滿意’。”

方百富的高興得益於“強鄉擴權”改革。

2015年9月，綏化市在區位優勢突出的中心鎮慶安縣民樂鎮、經濟實力較為雄厚的青岡縣禎祥鎮、城鎮化建設發展速度較快的綏棱縣上集鎮，開始推進“強鄉擴權”改革試點工作。為將“強鄉擴權”取得的階段性成果進行推廣與輻射，2016年8月，試點鄉鎮從3個擴容到18個。如此一來，像方百富一樣覺得“非常滿意”的投資商和辦事群眾越來越多。

如今，“強鄉擴權”猶如一隻強有力的手,為試點鄉鎮按下了服務和發展的“快捷鍵”，基層黨組織在擴權中做強了服務群眾和服務發展兩篇大文章。

量體裁衣，權力下放依托“精准”

“因為上集鎮是老縣城的‘底子’，初具‘小城市’雛形。近年來，隨著城鎮化速度加快，上集鎮的城鎮管理問題凸顯出來，成為影響社會管理的一個瓶頸。”在綏棱縣上集鎮黨委書記劉潤偉看來，鄉鎮政府缺少有效的審批、執法與行政管理權，“權力無限小、責任無限大”以及“無權管理，出事追責”，對許多問題是心有余而力不足。

和劉潤偉有同樣感觸的鄉鎮干部不在少數。要想走出困境，擴權，成為不二選擇。然而，對於如何擴權，則莫衷一是。

“‘強鄉擴權’不是擴機構、增人員，而是優化政府組織結構，再造流程，以‘小政府’架構承接‘大權力’、坐實‘大服務’。而擴權則要本著‘精准’的原則依法依需放權，確保‘擴’出實效、‘擴’出活力。”綏化市委常委、組織部部長李錫文一語道破“強鄉擴權”的內涵。

2015年10月，青岡縣召開了一次由15個鄉鎮主要領導參加的座談會，對於鄉鎮需要哪些權力展開熱議。“在那次座談會上，每個人都提出了自己的建議，也提出了目前鄉鎮發展中諸如權責不匹配、缺乏必要的執法權、百姓辦事周期長等共性問題。”禎祥鎮黨委書記王帥告訴記者。

一場場這樣的座談會在綏化市各縣（市、區）紛紛召開，鄉鎮需要哪些權力、權責怎麼統一、執法權缺位怎麼解決……一個個涉及權力如何下放的問題擺在綏化市委面前。

2015年10月，綏化市委對鄉鎮所需權力事項進行了梳理歸納，多次組織教育、發改、市場監督等22個放權部門召開專題座談會，討論需要下放的各項權力內容和范圍，並確定下放權力的方式。

經過認真篩選、整理，各縣在放權方面最大限度地滿足了鄉鎮要求，對鄉鎮能夠直接對接的權力採取下放、授權的方式，而涉及執法等方面的權力則採取委托或派駐的形式。

以最初的3個試點鄉鎮為例，因需求不同，下放的權力數量各不相同：慶安縣民樂鎮為53項，青岡縣禎祥鎮為124項，綏棱縣上集鎮為55項。

相對統一的是人事權的下放。以往，教育、衛生、財政、派出所等部門，其人、財、物都是由縣級對口部門垂直管理，鄉鎮沒有任何管理權限。“強鄉擴權”之后，鄉鎮黨委擁有了對本鄉鎮一般干部的調配權、股級干部任免權和派駐機構負責人任免建議權。

“隻要鄉鎮財力得到有效聚集，許多群眾最希望解決的事我就能辦成！”王帥的底氣來自於縣政府賦予禎祥鎮的財政管理權。僅2016年一年，青岡縣對禎祥鎮財政稅收返還、政策內土地出讓金返還共1023萬元，既讓鄉鎮有錢干事了、鄉村面貌改善了，也讓群眾心氣順了，干部底氣足了。

無論“權力版圖”怎麼變化，關乎民生紅利的權力一直是下放的主角。實行“強鄉擴權”改革后，原來百姓隻有到縣城才能辦理的身份証受理、新生兒落戶、土地使用証登記受理等20項以上事項，現在在鄉鎮就可以直接、便捷辦理了。

不僅如此，在執法監督權向下延伸方面也最大限度滿足了鄉鎮的需求。綏棱縣把市場監督管理、安全生產、行政執法等權限延伸到上集鎮后，該鎮不到一個月就處理了十幾起私搭亂建、違章停放、毀壞樹木等行為，有效強化了社會管理。

2016年8月，綏化市《關於進一步推進“強鄉擴權”改革試點工作的指導意見》出台，規定了試點鄉鎮所在縣通過還權、委托、授權、派駐等方式，下放人事管理、財稅支配、社會管理、執法監管四大類權力，各縣可以根據試點鄉鎮實際列出具體下放權力清單。

接好用好，讓百姓更有“獲得感”

當權力下放時，試點鄉鎮能不能“接得住”，得到權力后能不能“用得好”，關乎“強鄉擴權”改革成敗。

在大量擴權的同時，一些鄉鎮干部心裡也不是沒有問號：“一次性得到這麼多權力，鄉鎮的機構設置、人員素質、相應資質能否與之相匹配？”

“放得下與接得住，是改革的一體兩面。”據綏化市委組織部副部長楊國寧介紹，為了讓試點鄉鎮接得住下放的權力，綏化市委在試點鄉鎮進行了機構改革，成立了“兩辦兩中心”，即在試點鄉鎮設立黨群工作辦公室、行政管理辦公室和公共服務中心、經濟發展中心，實行黨委委員、政府助理分工負責制，確保權有機構承接、事有機構來辦。

不僅如此，為了使下放的權力更好地發揮作用，在相關配套措施上，綏化市也進行了統籌謀劃。

每年9月，是一年一度農村60周歲以上老年人進行“新農保”生存認証的時候，也是慶安縣民樂鎮鄒根店村村民杜春蘭和家人最“犯愁”的時候。79歲的杜春蘭因患有腦血栓后遺症，一直癱瘓在床，以往每年進行生存認証時，家裡人都要費勁巴力地把老人抬到縣人民辦事中心。所以，一提認証，老人心裡就“打怵”。去年，縣農保局把生存認証的權力下放到鎮裡，鎮裡相關工作人員帶著指紋採錄機來到杜家為老人做認証，解決了全家人的“大問題”。

這一變化得益於綏化市推廣的“兩單一網四平台”工作模式。“兩單”即權力清單和責任清單，為試點鄉鎮明確權力邊界，也讓權責統一﹔“一網”即實現鄉鎮便民服務網與縣市便民服務網數據共享——杜春蘭老人的指紋信息通過民樂鎮便民服務網即可傳送到縣農保局﹔“四平台”則是依托便民大廳建立的綜合管理平台、綜治平台、便民平台和市場監管平台，幾乎涵蓋涉及百姓生產、生活的所有事項。

隨著這些配套措施的建立，各試點鄉鎮對下放的權力也用得越來越好，不到兩年時間，“強鄉擴權”改革就初見成效。

“看上去是給鄉鎮權力，其實是給老百姓便利。”談起“強鄉擴權”改革前后的變化，民樂鎮黨委書記朱春峰深有感觸地說。試點后，囊括民政、市場監管、國土資源等部門的十多名專業干部，齊集鎮公共服務中心，現場審批辦結各項群眾事務，既工作效率高，又降低群眾辦事成本。

不僅“經濟賬”出現變化，與之相伴的還有“時間賬”。望奎縣火箭鎮廂蘭三村村民朱建國家門前，三棵大樹像傘蓋一樣把他家遮蔽起來。由於伐掉這三棵樹需要縣裡審批，朱建國一直心有顧慮：“聽說挺麻煩，沒個個把月時間批不下來。”

今年開春，聽說縣裡把房前屋后個人所有的零星樹木採伐權下放到鎮裡，他立即來到鎮辦事中心，一上午時間就辦完了相關手續。

權力下沉后，不僅老百姓能得到諸多實惠，鄉鎮黨委政府也同樣受益。

“原來看見違章建筑、車輛超載，沒有權力管，現在不一樣了。”上集鎮鎮長曹偉的感觸是，委托行權后，鄉鎮的一些工作明顯有了“抓手”。

還有個例子很有代表性。前幾年，禎祥鎮在全縣中考和小升初的考試中，連續三年全縣排名列后三，學生家長和鎮黨委政府都很不滿意。但鎮裡想管想抓，卻不知從何下手，學校也不聽鎮黨委和政府的。但在“強鄉擴權”之后，校長多次主動找鎮政府匯報研究如何提高教學質量，並立下軍立狀，中考和小升初考試成績排名不晉五位，他就主動辭職。

“‘強鄉擴權’提升了鄉鎮黨委的服務效能，也增強了百姓對政府的信任。”在楊國寧看來，“要強鄉就需要擴權，擴權后能進一步強鄉”的鄉鎮“強筋健骨”邏輯顯得越發清晰。

布局未來，制約瓶頸亟待突破

如今綏化市已經有18個試點鄉鎮推廣“強鄉擴權”，為試點范圍的進一步擴大提供了參考范本。然而，在“強鄉擴權”改革試點工作運行中遭遇的制約瓶頸也不容忽視，亟需探尋突圍之策。

“我們希望鄉鎮有自己的執法隊伍，這對城鎮管理、城鎮規劃都有益處。如今的上集鎮，正在打造以‘徽派’建筑為主題風格的北國水鄉，但在建設和管理中卻遇到了種種無法解決的難題。”在劉潤偉看來，法無授權不可為，鄉鎮政府迫切需要的權力目前並沒有政策、法律依據可以“下放”，有的甚至與現有政策法律相違背。因此，在鄉鎮設立縣政府部門分局可能是更容易操作的放權方式，既能為鄉鎮發展提供優質服務，也能避免鄉鎮為權所困。

肇東市昌五鎮也面臨著類似問題。昌五鎮是綏化市規模較大的鎮，在城鎮管理中的難題也相對較多。“強鄉擴權”后，昌五鎮組建了行政綜合執法辦公室，承接市綜合行政執法局管理權限，負責城鎮管理和鎮村環境衛生工作。但受困於沒有直接處罰權，導致小城鎮建設進程減緩，環境衛生、綠化等工作滯后，鎮內生產經營秩序不規范。

一些尚未下放卻關乎百姓利益的權力，也在許多鄉鎮干部的期待中。蘭西縣榆林鎮將“低保審批權”列為最需要的權力——鄉鎮干部對低保戶信息的掌握更充分，也能在第一時間進行核實。

有的權力“缺位”，而有的權力過剩。“農產品檢驗的權力雖然下放了，但我們有點兒接不住。”在劉潤偉看來，類似於這樣需要專業技術人員、專業檢測設備的權力，目前鄉鎮還難以消化。

“一些鄉鎮干部能力素質不高、專業不對口，甚至一些鄉鎮已經10年沒有進人了，人員老化、新生力量缺乏問題很突出。”據綏棱縣委常委、組織部部長王立國介紹，有的鄉鎮農業服務中心專業技術人員偏少、年齡大，很難正常履行工作職責，尤其是有的部門下放的事權專業性比較強，在一定程度上存在接不住、接不好的問題。

對於這樣的問題，楊國寧認為：“應該建立彈性制度，讓權力‘收放自如’，符合鄉鎮實際的可以多放，經過一段時間運行‘水土不服’的，再由上級部門收回。此外，要抓好干部業務知識、資格認証和崗位技能等方面的學習培訓，切實提高鄉村干部承接下放權力、履行崗位職責的能力素質。”

凡此種種，都給綏化市“強鄉擴權”改革提供了進一步騰挪的空間。

“擴權后，權力面對利益更加直接了。鄉鎮干部擁有更大的自由裁量權和處置權，但隨之出現人手少、事務多，權力大、素質差的情況，如果控制不當，很可能導致權力的濫用。”在楊國寧看來，既不能“一擴了之”，又要防止鄉鎮“隻要權力，不要責任”。另外，鄉鎮干部權力大了，監督制度也需要同時跟上，這既是對他們的保護，也是對工作負責。

“權力應放不放與超越實際亂放，都背離改革初衷。如何依法放權、依實接權、協調配套，應是未來深化‘強鄉擴權’改革的著力點。”李錫文認為，在推進“強鄉擴權”改革的探索之路上，理順職責關系，優化政府組織結構，完善政府職責體系，促進政府職能、管理方式和工作作風轉變等等，都是不可或缺的。

綏化市的“強鄉擴權”改革，還有很長的路要走。但路徑選對了，就一定會成功。（郭彥武　黑龍江《黨的生活》記者 薛萬博 李長文）

（黑龍江《黨的生活》雜志授權人民網－中國共產黨新聞發布，請勿轉載）  

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