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提高生態產品供給質量效益
為建設國家中心城市形成綠色支撐

盧偉

2017年03月01日14:24    來源:人民網-中國共產黨新聞網

國家中心城市是指在全國城鎮體系中具有核心控制作用,在全球城市網絡體系中具有重要的功能節點作用的特大中心城市,其兼具國內與國際的雙重使命,是全國政治、經濟、文化、環境、服務等綜合發展水平的最高代表,對周邊地區的發展有著長遠的帶動和輻射作用。國家中心城市是國家賦予一座城市的發展使命,體現國家的戰略布局。國家中心城市既要通過保護和修復生態、採取資源節約和環境友好的經濟發展模式確保良好的生態本底,為城市的可持續發展奠定基礎,也要探索制度綠色化的新路徑,不斷提高生態產品的供給質量和效益,為國家實施生態文明、綠色發展戰略積累經驗。

成都市地處西部成都平原的核心地帶,屬亞熱帶季風性濕潤氣候,雨量豐沛,具有優越的自然條件和良好的生態本底。同時,成都市地處岷江、沱江及其支流流域,河流縱橫,水系眾多,河網密布。因此,成都市建設國家中心城市,不僅肩負著輻射帶動周邊地區經濟社會發展的重要作用,更是肩負著長江上游和黃河上游生態修復的重擔,以及推動城市可持續發展和生態修復試點的樣板作用。成都市應著力加強城市生態系統建設,修復和培育生態系統服務功能,提高生態產品供給質量效益,為建設國家中心城市形成綠色支撐。

一、成都市城市生態系統建設現狀和進展

2014年7月,成都獲批國家首批生態文明先行示范區,通過近年來的積極探索,成都市在城市生態系統建設上取得了一定成效。

(一)根據測算,成都市生態空間佔全市國土面積的50%左右,同時,成都市生態空間分布呈現兩屏多點格局,生態要素大部分集中在兩個生態屏障——龍門山、龍泉山脈,而眾多濕地、綠地等生態空間則呈點狀分布在市域范圍內。

(二)生態系統類型多樣,整體生態服務價值較高。成都市生態本底由“山、水、田、林”共同構成,從生物多樣性上看,成都市域內已記錄的高等植物佔全國總數的十分之一,佔全省總數的三分之一。根據成都市對森林生態系統涵養水源、保育土壤、固碳釋氧、營養物質積累、淨化大氣環境與生物多樣性保護6大功能服務價值的評估結果顯示,成都森林生態服務價值每年為256.54億元。

(三)生態建設取得積極進展,生態和經濟效益較為顯著。截至2016年底,成都市共完成退耕還林132.89萬畝,其中退耕地還林57.89萬畝、配套荒山造林和封山育林75萬畝。同時,環城生態區等生態工程的建設,不僅優化了城市空間和功能布局,也將在城市氣候調節、改善大氣環境、固碳釋氧以及保育土壤等方面為成都市國家中心城市建設發揮重要作用。

(四)生態管理體系初步形成,體制機制改革穩步推進。目前,成都市成立了成都市生態文明建設工作領導小組,統籌推進生態文明建設工作。啟動了超大型環城生態區的立法保護工作及規劃建設,出台了系列方案,全力打造以“六湖八濕地”為代表的八十公裡環城綠廊。建立飲用水源地生態補償基金,探索生態移民新機制,同時,成都市積極推動建立跨區域生態建設和環境污染治理體制機制。

但隨著成都市工業化和城鎮化的快速推進,生態空間受到生產生活空間的侵蝕,生態系統內部服務功能有所下降,人口規模和布局不合理對生態涵養區形成較大壓力,局部地區“兩高一資”企業對城市生態系統形成一定的威脅。

二、成都市提升生態產品供給質量和效益的重點任務

(一)提高龍門山生態涵養帶森林覆蓋率和綠色產業發展水平。構建生態網絡體系保護生物多樣性,修復提升森林生態系統,推動地質災害生態治理示范工程建設。逐步實施生態移民,通過實施岷江、沱江上游退耕還林和封山育林工程來提高岷江、沱江流域的森林覆蓋率。調整水源地保護區和坡度大於25度的山體等區域的生態系統結構,逐漸培育以鄉土樹種為骨干樹種,喬灌草相結合的地帶性森林生態系統,實施生態林提升工程,逐步把經濟林轉換提升為生態林。以生態旅游綜合功能區為重點,按照國際標准發展生態旅游,重點發展“高山探險·中山度假·低山養生休閑”為主題的國際山地度假旅游產業,以山地休閑度假產業為核心驅動力,重點帶動山地運動、溫泉娛樂、康療養生、文化娛樂、商貿會展、生態美食及科普教育七大產業鏈條發展,構建綠色、現代化產業體系,在龍門山形成七大山地休閑度假產業集聚區。

(二)提升龍泉山生態涵養帶水源涵養能力和景觀風貌。提升水源涵養能力,開展以保持水土、涵養水源為目的的退耕還林還草、植被培育工作。對聚居林盤保護點進行整治完善,通過植被修復、景觀農業打造以及傳統林盤保護,構造龍泉山地區獨特的田園與景觀風貌。優化人口布局結構,減少人口對生態環境的干擾和影響。構建龍泉山脈若干個生態休閑示范區、兩個森林公園、沱江水源涵養林、綠色廊道網絡,以及五片特用林建設區,形成東部綠色屏障的整體格局。以河流、堰塘、溪水、花卉、果園、田園、菜地、村落、林盤為基礎規劃錦繡田園,進行林相改造和香花工程,提升植被的整體生態與景觀效果,開展百湖工程建設。重點發展休閑旅游產業,發揮作為成都市東部距市區最近的自然生態紐帶、氧源和綠肺的生態地位,結合生態林地、花果園地、河流水庫、人文古鎮等旅游資源建設的一批主題鮮明的游樂性項目,包含鳳凰湖國際生態濕地旅游度假區、雲繡花田、觀音山生態建設示范區、洛帶中國藝術古鎮、亞特蘭蒂斯黃金時代主題公園、黃龍溪古鎮、希望農博園花舞人間等項目,將之建設成為布局合理,功能完善的成都近郊游憩帶。

(三)建設環形、開敞的城市生態空間。加快環城生態管控區建設,以繞城高速公路為紐帶,以河、湖、濕地為主,串聯楔入中心城市的八塊景觀生態綠地,適度建設人工濕地,主城區建設八個大型水面(清水河生態濕地、江安河生態濕地、三聖湖、青龍湖、龍潭湖、北湖、西湖、新世紀公園生態濕地),形成點、線、面結合的城市濕地系統,到2020年,建成湔江、南湖、西湖、十方塘、羊馬濕地、青龍湖等濕地公園生態節點,濕地公園面積達到3794公頃。建設第二繞城高速路生態帶,構筑二、三圈層城鎮之間的生態隔離,以農田和林地為主,防止城鎮連片發展。在第二繞城高速公路兩側建設防護林地,兩側城鎮以生態建設為重點進行風貌整治。以第二繞城高速公路為軸線,以現有優質生態資源為本底,加大兩側道路綠化、農田防護林地和節點綠地的建設力度。

(四)加強點狀生態保護區建設。將現有的自然保護區與市域外的大熊貓保護區銜接,加強棲息地恢復及走廊建設,使生物多樣性及珍稀動植物資源得到有力保護。規劃建設邛崍天台山禁獵區等八個自然保護小區,在東部丘陵區和中部平原區保護和建設朝陽湖、石象湖、長灘湖、龍泉湖、白鶴湖等野生動物相對集中的棲息地,建立五到六個自然保護示范小區。提高已建自然保護區及自然保護小區管護力度,實施龍溪—虹口、白水河保護區三期基礎設施建設,鞍子河、黑水河保護區二期基礎設施建設。依托現有雲頂山、紅豆山、毛家灣等建設生態節點,新增龍泉花果山、柏合鎮、煙霞湖、石象湖等森林公園。開展資源普查與保護、生態環境監測、規劃管理、游客服務與容量調控、應急管理等基礎性研究,為風景名勝區保護與發展提供技術支撐。建立健全風景名勝區專業人才培養的科學機制,加大風景名勝區人才隊伍培訓力度,實現業務培訓的定期化和制度化,提升業務水平和實踐能力。

三、成都市提升生態產品供給質量和效益的政策建議

(一)加大對生態涵養區與管控區的轉移支付力度。加大對龍門山、龍泉山生態涵養區財政轉移支付力度,對都市生態管控區的轉移支付系數定為1,即對其標准收入與標准支出之間的缺口予以全額彌補。建立區縣間財政橫向援助機制,採取資金補償、對口資金支援等形式由生態環境受益地區的政府向提供生態服務地區的政府予以財政援助,以彌補生態涵養區和生態管控區政府因加強生態環境保護而承擔的額外成本,協調不同區域之間以及同一區域內不同主體功能區之間的既得利益格局。加快整合成都市目前在生態公益林建設、水源地保護、流域整治、大氣污染防治以及水土保持、自然資源保護、城鄉環境綜合整治等領域的各類財政專項資金,設立更加綜合性的“生態建設和環境保護”專項資金,對都市生態涵養區和都市生態管控區進行專項轉移支付補償。

(二)實施存量與增量差異化的產業調整政策。建立存量資產的產業退出和轉移機制,綜合運用經濟、法律、技術和必要的行政手段,加大淘汰落后產能和資源整合力度,通過採取設備折舊補貼、設備貸款擔保、遷移補貼、土地置換等手段,促進產業跨區域轉移或退出。對不符合區域主體功能定位、特別是位於生態涵養區的產業和企業,一部分必須實行“關閉轉移”,一部分則進行直接改造、轉型升級滿足功能定位要求,對於治污、排污不達標的企業則必須全部關停。在增量上,建立主體功能型產業准入標准,以成都建設低碳、生態的國家中心城市為標准,以構建現代工業體系和高端服務業體系為目標,按照不同主體功能區功能定位,制定不同的生態建設和環境排放標准。

(三)完善對生態超載地區的生態移民政策。加大對生態超載區“生態移民”的財稅支持力度,在搬遷人口的房屋修建、生產轉型、就業培訓等方面提供專項資金,切實加強義務教育、職業教育和職業技能培訓,增強生態移民人口跨區域轉移就業的能力,鼓勵生態移民人口到都市功能優化區和都市功能拓展區就業並定居。對接受生態超載區生態移民人口就業的區域和企業在財稅、土地等方面給予一定優惠政策,提高接受人口遷移的積極性,以推進都市生態涵養區、都市生態管控區人口的平穩搬遷。

(四)適度調整生態涵養和管控地區的監督考核政策。對都市生態涵養區和都市生態管控區的發展績效考核應更多地評價其生態保護和建設、基本公共服務、特色產業發展等方面的成效,建立相應的可行的指標體系,如生態環境退化一票否決制度、環境保護責任制度、環境損害追究制度等,逐步弱化對經濟總量、產業項目、招商引資、財政稅收等經濟指標的考核,逐步引導和建立適應生態涵養區和生態管控區主體功能定位和發展要求的考評機制和指標體系。同時,根據考核結果建立嚴格規范的問責、獎懲和激勵機制,充分發揮有效的激勵和約束作用。

(盧偉,國家發改委國土開發與地區經濟研究所區域戰略室副主任,副研究員。主要從事區域戰略、區域發展與資源環境協調發展領域研究,主持國家發改委和環保部委托“一帶一路”六大經濟走廊建設、城市群經濟社會與資源環境協調發展、我國新型城鎮化建設對資源環境影響等相關課題。)

成都《先鋒》雜志授權人民網-中國共產黨新聞發布,請勿轉載)    

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(責編:沈王一、王金雪)
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