創新驅動 轉型升級 大力推動山西省開發區二次創業

經過多年發展，我省開發區建設取得了積極成效，初步形成了裝備制造、電子信息、生物醫藥、新材料、食品及農產品加工和現代服務業六大產業集群，對全省經濟社會發展發揮了重要作用。但從總體上看，我省開發區塊頭不大、活力不強、引領不足，還處於較低發展層次，“小散低”的問題十分突出，遠不足以成為轉型綜改、振興崛起的戰略支撐。截至目前，經國務院或省人民政府批准設立的各類省級開發區總計31家，面積494.5平方公裡，經濟總量不足全省的l�7，而且布局散亂、結構不優、體制不順、機制不活，規模檔次水平不僅遠遠落后於沿海發達地區，也大大低於中部和周邊省份，甚至落后於不少的西部省份。加快開發區改革創新發展，已是刻不容緩、勢在必行。

一、省委、省政府啟動新一輪開發區改革創新

新的省委、省政府主要領導上任以來，把開發區發展作為應對經濟下行、實現經濟企穩向好的重要抓手，給予了高度重視。駱惠寧書記上任后的第一件事就是調研開發區，就充分發揮開發區對全省經濟示范和帶動作用、進一步創新體制機制、加快開發區建設和發展等方面作出了一系列重要指示。樓陽生省長連續調研了太原市幾個開發區和科技創新城，就如何落實駱惠寧書記提出的“一個指引、兩手硬”和“創新驅動、轉型升級”等重大決策部署，作出了具體安排。特別是省第十一次黨代會，提出“創新開發區體制機制，拓展轉型載體和按照‘整合改制擴區調規’的思路，加快提升存量、優化增量、做大總量，實現開發區發展新突破。對照引進復制自貿區成功做法，提高開發區運營發展水平，充分發揮改革開放窗口作用、轉型升級示范作用”。用駱惠寧書記的話講，就是要認真貫徹落實新發展理念，以深化轉型綜改試驗區建設牽引經濟轉型升級，用解放思想打開轉型綜改試驗新天地，用先行先試擦亮轉型綜改試驗這個“金字招牌”。樓陽生省長在山西轉型綜改示范區管委會籌委會成立大會連續用了四個設問句：如何走這條金光大道？如何深化轉型綜改？如何牽引轉型升級？如何打開新天地？一方面抓面上的謀劃和布局，盡快扭轉我省各類開發區塊頭不大、活力不強、引領不足的局面，按照“整合、改制、擴區、調規”4個方面8個字的思路，加快提升存量、優化增量、做大總量，實現開發區發展戰略新突破。另一方面抓點上的突破，在太原都市區建立轉型綜改示范區，先行先試，先行突破。這就是省委、省政府關於開發區改革發展的總的基本要求。

2016年12月1日，省委、省政府召開了全省開發區改革創新發展電視電話會議。會議指出，深化轉型綜改，必須開辟主戰場，打造大平台，把開發區改革創新發展作為戰略舉措、作為突破口來抓。這是經濟發展規律的客觀要求，是先進地區加快發展的成功經驗，更是我省轉型綜改的必由之路和必然選擇。駱惠寧書記在大會上指出，這次抓開發區不是修修補補，而是一次根本性的全面變革和創新，其核心要義就是要用全新的理念視野謀劃定位，用全新的思路辦法破解難題，用全新的體制機制增強活力。樓陽生省長在二次聽取《關於開發區改革創新發展的若干意見》（以下簡稱《若干意見》）匯報會上指出，轉型綜改怎麼改，我們面臨的問題就是結構單一，一煤獨大，沒有培育起來新型產業，有亮點，但亮點沒有成為支柱，那怎麼辦？要培育新興經濟，要有集聚的平台，要有要素的支撐，所以我們根據駱惠寧書記的講話精神，要把開發區這個大文章做好。2016年11月11日省政府常務會議審議通過《若干意見》，11月25日省委常委會審議通過了《若干意見》，即將以省委、省政府名義印發實施。《若干意見》分七大類24條內容，圍繞“整合改制擴區調規”八字方針，提出了一系列重大改革創新舉措，大致可分為十個方面：

一是空間布局上，在符合全省主體功能區規劃、城鎮體系規劃、土地利用總體規劃、環境保護規劃和產業發展規劃的基礎上，制定出台全省開發區總體發展規劃，通過擴區整合共建的路徑拉開發展框架，拓展發展空間，要按照佔全省國土面積2%左右來規劃布局開發區建設，合理確定開發區數量、規模和布局，提升存量，培育增量，做大總量，空間布局基本實現一步到位，產業布局得到調整優化。加快構建布局合理、產業集聚、結構優化、功能完善、綠色生態、用地集約、區域平衡的開發區發展格局。

二是設立山西轉型綜改示范區，整合太原都市區范圍內的太原高新技術開發區、太原經濟技術開發區、太原武宿綜保區、太原工業園區、晉中經濟技術開發區、榆次工業園區、山西科技創新城以及大學城八個園區，成立山西轉型綜改示范區管委會，管委會是一級法人實體。撤銷原來各開發區管委會，可以變成一個事業中心或事業部，太原經濟區、高新區、保稅區對外還保留牌子。示范區管委會作為省政府派出機構，委托太原市政府管理。

三是在城鎮規劃和土地利用總體規劃調整中為開發區留足發展空間。要求各市、縣（市）人民政府抓緊修訂或編制城鎮總體規劃、城鎮體系規劃，將開發區的設立、擴區納入城鎮總體規劃、城鎮體系規劃﹔在本輪市、縣（市）土地利用總體規劃調整中，為開發區設立、擴區留足空間，新增建設用地應最大限度地向開發區傾斜。繼續實行對開發區年度用地計劃指標單列。

四是推動開發區整合擴區。以國家級和發展較好的省級開發區為主體，通過整合、共建和一區多園模式實現擴區，拓展發展空間。鼓勵區位相鄰、相近的開發區整合發展，實行統一管理、統一規劃、統一政策。對符合條件的開發區擴區、設立申請，加快審批。

五是科學謀劃開發區產業布局。全省開發區應成為新型工業化發展的引領區和新興產業的聚集區。各市人民政府應按照全省產業發展規劃，本著有所為有所不為的原則，科學論証所屬開發區產業布局，借鑒和引入互聯網+、工業4.0、自貿區等理念、標准和制度，實現戰略轉型。結合開發區交通區位、資源稟賦、產業基礎和現實條件，指導開發區根據產業發展規劃確立1－3個重點發展的主導產業和首位產業。根據全省開發區發展態勢和布局需要，加快形成帶動區域經濟發展的產業集群。

六是理順管理體制，加強對開發區的統一歸口管理，按照部門分工服從於專項分工的原則，將全省各類開發區統一歸口商務部門主管，避免政出多門、令出多人。設區市所在地開發區，管委會由設區市人民政府派出﹔設在縣（市）的開發區，管委會由縣（市）人民政府派出。設區市所在地開發區整合后，有條件的可以實行一級財政，建立與有關市、區人民政府合理的投入和收益分配制度﹔設在縣（市）的開發區財政實行獨立核算，納入縣（市）本級財政預算管理﹔剝離開發區行政和社會管理職能。加強開發區經濟管理職能，因地制宜精簡或剝離開發區行政和社會管理職能，交由開發區所在地市、縣（市、區）人民政府負責，開發區集中精力抓好經濟建設。開發區統計工作按行政區劃實行在地統計，主要經濟指標納入當地統計。

七是在運行機制上，進一步精簡整合和科學設置開發區管委會內設機構，實行大部門制、事業部制，開發區內設機構不與省市部門上下對口設立，加強內設機構的綜合管理和服務功能，避免人浮於事。建立專業化、市場化、國際化運行機制，在開發區實行領導任期制、全員聘任制和績效工資制，與國際國內先進做法接軌。開發區管委會主任和黨工委書記原則上實行“一肩挑”，從制度上避免相互制約、扯皮，配一名專職副書記。開發區可自主制定人才引進政策，鼓勵開發區積極引進對開發區發展“管用”的各類緊缺人才。

八是切實向開發區簡政放權，省市兩級人民政府能夠下放開發區的審批、規劃、土地、環保、執法等管理權限應下放到位，放管結合，優化服務，切實去除權力下放的隱性門檻，編制開發區權責清單，減少辦事環節，縮短辦事流程，提高行政效率。對於全省開發區，市級授權要全部到位，已經明確的省級授權也要授權到位。依據有關法律規定，確實不宜向開發區下放的權力，應根據開發區管理的實際需要，由市直有關部門向開發區派駐機構或人員，或提供上門服務。對一些法律、地方立法有明確限制、但又確有簡化管理層級和方式的有關行政許可權限的下放，提請省人大常委會作出授權決定，授權設區市人民政府審批開發區總體規劃﹔授權設區市人民政府委托具備條件的開發區審批開發區控制性詳細規劃、專項規劃及其調整事項，報市人民政府備案﹔授權市縣政府委托開發區實施土地使用權出讓、不動產登記發証等事項。積極探索推進開發區行政執法體制改革，實行綜合執法、聯合執法，進一步優化政務服務流程，積極推行“一站式”政務服務大廳並聯審批、網上辦理等模式創新，全面實行“五証合一”登記制度，實現“一套材料、一表登記、一窗受理”工作模式。

九是進一步完善開發區考核制度。加強對開發區考核工作的統一領導和組織，每年由開發區主管部門牽頭對全省開發區進行綜合考核。根據國家對開發區加強考核的新要求和我省實際，進一步完善我省開發區考核辦法，把發展規模、發展質量、對外開放、創新能力、節能環保、安全生產等作為考核的主要內容，引導開發區走質量效益型、創新驅動型、綠色集約型發展道路。考核結果納入對各市目標責任考核體系，強化各市人民政府做好開發區工作的主體責任。對土地資源利用效率低、環保不達標、發展長期滯后的開發區，實行退出和淘汰機制。

十是在發展方向上，要加快開發區創新驅動和綠色集約發展。支持在開發區設立研發中心、設計中心、創業中心、孵化器、加速器等各類科技創新創業載體，鼓勵企業牽頭創建產學研協同創新聯盟，與重點院校、科研院所、重點實驗室等加強聯合，創建各種形式的協同創新平台。鼓勵區內工業企業進行技術革新改造，加快傳統產業的信息化改造，延伸產業鏈、提高附加值。進一步完善開發區研發、轉化、交易、服務等集成化功能，建立嚴格有效的知識產權運用和保護機制，加快實現從產業服務平台向創新發展平台轉變。促進開發區加快現有產業結構調整轉型升級，改造提升傳統產業、做大做強優勢產業、引進培育新興產業，推動開發區走低碳化、循環化、集約化發展道路，推進產業耦合，推廣合同資源、能源管理模式。嚴格落實國務院大氣、水、土壤污染防治行動計劃，加強環保設施建設，加大環境執法監管力度，實現達標排放。加強開發區用地功能改造，合理調整用地結構和布局，提高土地利用經濟、社會、生態綜合效益。提高開發區工業用地准入門檻。強化開發區用地內涵挖潛，推動開發區存量建設用地盤活利用，提高土地利用強度。

二、全省開發區發展存在的問題

首先，數量少、規模小、分布不均衡。目前，我省經國務院或省人民政府批准設立的各類省級以上開發區共有31家。各市縣還以工業集聚區、產業集聚區名義設立了190多個各類工業園區和產業園區，但總體上小、散、亂、差，需要進一步整合規范，將符合條件的納入省級開發區管理序列。全省納入統計的25家開發區規劃工業用地面積120平方公裡，實際工業項目用地面積101平方公裡，基礎設施實際用地面積47.09平方公裡，其他商貿物流等實際用地約為42.86平方公裡。經過20多年的建設，大部分開發區基本已開發完畢，面臨無地開發的窘境。另外，全省開發區分布極不均衡，主要集中在太原市和運城市，太原現有7家省級以上開發區，運城有5家省級經濟開發區，呂梁現有4家省級經濟開發區，朔州、忻州、陽泉、晉城截至目前各隻有1家開發區。數量少、體量小、分布不均衡，意味著對地區經濟發展的輻射帶動作用不明顯，承接產業轉移的承載力不足，產業發展壯大的空間有限，整體開發潛力小，融資難度大，基建水平不高，綜合發展能力不足，大項目引進難度大。

其次，產業結構不優、發展水平滯后。全省25個開發區低水平同質化發展，還沒有形成各具特色的產業結構，對資源的依賴性較大，而且容易受煤炭市場價格的影響經濟出現較大波動。產業集聚度不高，產業鏈條較短，像太原經濟技術開發區、晉城經濟技術開發區等發展比較好的開發區一企獨大、一品獨大的現象嚴重，抗風險能力較低。高新技術產業化程度較低，產業發展投入嚴重不足，自主創新能力較弱，人才隊伍建設滯后。部分開發區基礎設施建設和公共服務平台建設不夠，產業配套聚集和承載能力不足。對外開放不足，雖然實際利用外資和進出口額佔全省比重達到40%－50%左右，但分布極其不均，集中於太原、晉城、大同、臨汾等少數幾個開發區。

再次，管理體制不順、運行機制不活。在管理體制上，我省開發區從設立之初，就將人、財、地、社會管理等從當地政府管理體制中剝離了出來，形成和當地經濟競爭的兩張皮。在機構設置上，實行的是管委會管理模式，開發區管委會在內部機構設置上追求與省市部門對口設立，致使機構臃腫、人員超編，運行模式層級多、環節多、程序復雜、效率低下。在人事管理上，沒有選人用人自主權，開發區中層以上干部基本是上級組織人事部門負責，優秀人才難以引進，現有干部也難以做到人崗相宜。薪酬基本上還是套搬行政單位或事業單位模式，職級薪酬標准相對應，致使人浮於事，開發區缺乏干事創業的氛圍和活力。體制不順、機制不活嚴重制約了我省開發區進一步發展壯大。必須對現有的管理體制和運行機制進行大膽改革和創新，突破體制機制瓶頸，為開發區發展增強內生動力，創優外部環境。

三、全省開發區改革創新發展對策、建議

認真貫徹落實省第十一次黨代會和全省開發區改革創新發展電視電話會議精神，發揮好全省開發區主管部門的作用，統籌、指導、協調、推動各市縣、各部門做好開發區工作。

第一、加快完善開發區頂層設計，做好會議精神和新政策的宣講解讀。分解落實《關於開發區改革創新發展的若干意見》各項改革創新任務。抓緊修訂全省開發區總體發展規劃，進一步優化開發區設立升級擴區退出管理辦法、綜合考核辦法等配套文件制度。分級分批組織市、縣開發區學習培訓，做好會議精神和政策的宣講解讀。2016年12月14日，我廳已在省委組織部組織的培訓會上對擬將出台的新政策作了宣講解讀。分期組織市、縣開發區負責同志赴省外調研考察，拓寬視野，對標先進。經和省外辦磋商，擬組織兩期開發區境外培訓（美國、香港）。盡快邀請省人大常委會各位主任、常委赴省內外開發區視察調研，深入研究開發區在改革創新發展中遇到的困難和問題，提出具體可操作對策和措施。

第二、理順開發區管理體制，加大對開發區體制機制改革創新的指導、協調和推動力度。逐市推動理順開發區管理體制。督促各市縣按照“領導任期制、全員聘任制和績效工資制”加快開發區人事和薪酬制度改革。在開發區的整合上下功夫，在明確各部門的職責上下功夫，在簡政提效上下功夫。指導有條件的開發區，特別是國家級開發區引進專業團隊，探索開發區建設、招商、運營、服務等市場化運作。在太原、晉中兩市整合各有關開發區建設轉型綜改示范區的同時，推動運城市、臨汾市開發區的整合改制，總結典型經驗進行復制推廣。

第三、統籌規劃布局全省開發區建設，加快開發區整合設立擴區。在符合全省主體功能區規劃、城鎮規劃、土地利用規劃、環境影響規劃和產業發展規劃前提下，指導和推動各市、縣加快整合所屬各工業園區、產業園區設立省級開發區，推動各市人民政府以國家級和發展較好的省級開發區為主體，就近整合相鄰、相近的產業園區實現擴區。按照省政府安排統籌做好開發區設立擴區的考察、評審等有關具體工作。指導太原武宿綜合保稅區做好復制上海自貿區政策工作，加快海關監管、檢驗檢疫、外匯管理等領域的改革，推動臨汾市做好侯馬綜合保稅區的申報工作。

第四、全力推動以開發區為重要載體的園區招商。全力推動開發區為重要載體的精准招商。推動各市對標先進省市，實現以政府主體招商向開發區和企業主體招商轉變。引入市場機制建設國際化、專業化、精干化高效的招商隊伍。建立激勵機制，推動招商方式的市場化。指導開發區圍繞實施“六大工程”，開展系統定向招商引資。大力開展精准招商、產業鏈招商、集群化招商、板塊委托招商的專題招商。做好招商活動的策劃、招商項目的包裝、招商形象的設計、談判策略的運用。組織開發區和企業開展產業對接和鼓勵園區之間開展共建、共管、共享的全方位的合作。建立各具特色、跨區域的合作園區或合作聯盟。推動開發區吸引跨國公司和行業領軍企業入區，提高開放型經濟發展水平。

第五、推動開發區創新驅動綠色發展。省商務廳將會同省直有關部門，指導開發區加強創新平台建設，培育企業創新能力，推動走低碳化、循環化、集約化發展道路，創建生態工業園區和循環經濟園區﹔引導開發區對入區企業和項目實行土地等資源、能源的合同管理模式，加快完善土地節約集約利用評價制度，做好全省開發區的口徑統計和綜合考核工作。推動開發區加強安全生產管理，2016年11月30日已向全省開發區作出安排部署，今年在全省開發區開展一次安全生產大檢查，推動開發區在創新發展同時實現安全良性發展。

第六、做好開發區年度考核、統計和專項資金管理工作。積極對接省考核辦，完善開發區綜合考核辦法，強化各市黨委政府的主體責任，組織完成好2016年度全省開發區綜合考核和招商引資考核，以考促轉，加快推動開發區轉型升級。對接好省統計局，共同推動各市、縣（市）統計部門做好開發區統計數據分解工作，組織開發區按口徑定期上報統計數據。會同省財政廳組織執行好2017年開發區專項發展資金預算，積極支持開發區基礎設施、公共服務平台、創新平台、產業轉型升級和重大項目建設。

（作者系山西省商務廳黨組書記、廳長）

（山西《前進》雜志授權人民網－中國共產黨新聞發布，請勿轉載）

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