民告官，“腰杆”直起來

河南實行基層行政訴訟案件異地審理。 　　趙順清繪

當年一部名為《秋菊打官司》的影片在全國熱映，許多人對秋菊上法院告公安局，讓打人的村主任認錯服法的做法感到新鮮。20多年后的今天，像秋菊這樣“民告官”，通過行政訴訟維護自身合法權益、監督政府依法行政的案例已經屢見不鮮了。

11月2日，最高人民法院院長周強向全國人大常委會報告行政審判工作情況，他介紹，2010—2014年的五年間，各級人民法院共受理各類行政案件166萬件，審結163.5萬件，分別比前五年上升16.3%、15.2%。

行政審判在解決行政爭議，推進法治國家、法治政府、法治社會建設等方面發揮的作用愈發凸顯。

“立案難”已成歷史

10月22日，最高人民法院向社會通報了10起經濟行政典型案例，其中青島遨廣通公司訴即墨市工商局行政不作為案引人關注。

2014年3月9日，遨廣通公司向即墨市工商局舉報王某、姚某偽造營業執照等証件，冒用該公司名義貸款，請求市工商局進行查處。12天后，工商局作出不予立案通知書，認為此事應由銀監會管轄。

遨廣通公司不服，向法院起訴，在庭審中，原告拿出公司登記管理條例及其施行細則，証明工商機關對於偽造、涂改、出租、轉讓營業執照等行為具有查處的法定職責。結果，還沒等法院宣判，工商局便自行撤銷了不予立案通知書。

“案件審理，給行政機關敲響警鐘，具有積極的導向作用。”山東省高級人民法院行政審判庭副庭長侯勇說。

“民告官”案件對法治政府建設發揮著倒逼作用，然而，也正是由於這種倒逼壓力，使得很長一段時間以來，法院審理行政案件受到來自各方的較多束縛，比較突出的就是“立案難”。對此，最高法專門出台意見和司法解釋，要求清理限制和剝奪當事人訴權的“土政策”，定期開展不予受理和駁回起訴案件專項檢查，准許當事人直接向上一級人民法院申訴或起訴。

當然，最大的變化發生在立案登記制改革和新行政訴訟法實施以后。

5月4日，是全國法院改立案審查制為立案登記制、實施新行政訴訟法的第一個工作日。上午8點，在北京市第四中級人民法院，冀先生拿到了第一張排號。“2013年，北京市豐台區人民政府在未向我下達任何通知的情況下，拆除了我公司1200多平方米的辦公室和倉庫。”冀先生說。從遞交材料，到初步審核，再到繳費，不到10分鐘，案件便立上了。

半年過去了，全國法院受理行政案件大幅增長。僅5月份一個月就受理2.6萬件，同比上升221%。人民群眾反映強烈的“民告官”立案難問題已經成為歷史。

“告官不見官”正在減少

案件到了法院，最終得解決。

在行政訴訟中，長期存在“告官不見官”的現象，這既不利於矛盾糾紛的化解，也不利於紓解原告與行政機關的對立情緒。更重要的是，政府官員長期不出庭，容易對違法行政的后果心生麻木，產生“敗訴了反正不丟自己的臉”的心態。

對此，全國許多法院推進行政機關負責人出庭應訴。在訴訟中強化領導干部的法治意識。

5月4日，北京市第四中級人民法院首次適用新行政訴訟法新增的簡易程序公開開庭審理一起案件。在曹某某訴北京市西城區人民政府信息公開一案中，西城區副區長李岩出庭應訴。

“之前，我們對案件做了研究，雖然認為曹女士列錯了被告，但是仍然決定出庭應訴，這是對當事人的一種尊重。”李岩說。

“防止行政機關‘一托了之’，一靠倡導，二靠約束。”北京四中院院長吳在存說，對確需行政機關負責人出庭應訴的案件，法院行政庭於開庭前發出《行政機關負責人出庭通知書》，如果最終未出庭，法院將通報政府法制部門。

據了解，北京法院受理的行政訴訟案件中，行政機關工作人員作為代理人出庭的佔總數的99%以上，“告官不見官”的現象正在減少，行政機關負責人出庭的數量也大幅增長。

“民告官”案件的最終結果，大致分為三類：原告敗訴、被告敗訴、雙方和解。無論哪種情況，目標都是促進行政爭議實質性解決。

近5年來，各級人民法院共判決行政機關敗訴5.9萬件，敗訴率為9.1%。對明顯違法的行政行為裁定不予執行的，共佔行政機關申請法院強制執行案件總數的12.4%。

5年間，各級人民法院在查清事實、分清是非、合法自願的前提下，依法開展協調和解工作，促進行政爭議實質性化解，以撤訴方式結案的一審行政案件27.7萬件，佔全部一審行政案件的42.9%。

“改革開放以來，我國民主法治建設一步步推進，過程中不可避免地存在空白和漏洞，使得一部分行政案件矛盾成因復雜、政策法律規定模糊、糾紛無法一次性解決。此時，通過調解、仲裁、行政裁決、行政復議、訴訟等有機銜接、相互協調，可以形成化解行政爭議的社會合力。”吳在存說。

行政審判隊伍量小質弱

黨的十八屆四中全會提出探索設立跨行政區劃的人民法院。這對打破行政訴訟的地方保護主義和“主客場”現象將發揮積極的作用。

北京市第四中級人民法院就是經中央批准的試點審理跨行政區劃案件的人民法院。以北京市各區、縣人民政府為被告的行政訴訟一審案件都在這裡審理。

“新成立的法院要有新的氣象，從實行員額制，到落實司法責任制，再到推進院庭長辦案制……四中院完全按照中央關於司法改革的部署來構建。”吳在存說。

除北京外，上海也設立了跨行政區劃人民法院。從近一年的運行情況看，對整合行政審判資源、緩解壓力、促進改善司法環境，發揮了積極作用，但也面臨一系列困難。

周強代表最高法向全國人大常委會作報告時指出，受機構、編制、職級等各種因素的制約，出現“案件集中易、法官集中難”問題，形成“有的地方有人無案辦、有的地方有案無人辦”的被動局面。此外，司法管轄區和行政管理區適當分離后，一些部門對行政案件引發的信訪問題相互推諉，導致案件審理后的信訪壓力全部集中在受理案件的法院。

立案登記制改革和新的行政訴訟法實施后，在一些地方也出現了惡意訴訟、濫用訴權的現象。

“由於打行政官司成本低，一些當事人不能理性維權，隨意提起訴訟，有的甚至變換不同地方重復起訴，耗費了大量的行政審判資源。在少數地區和特定案件上，個別當事人長期纏訪鬧訪，擾亂法庭秩序，嚴重影響行政審判工作的正常開展。”周強說。

行政審判工作起步較晚、行政案件數量相對較少、外部環境制約較大，行政審判隊伍量小質弱，專業化水平嚴重滯后，骨干人才流失嚴重。

據介紹，目前，全國從事行政審判的法官共8878人，高級、中級和基層法院行政審判庭法官數量平均分別僅為10.8人、4.4人、2.3人，基層法院行政審判庭“一人庭”“二人庭”現象十分普遍。具有10年以上行政審判工作經驗的法官僅佔全部行政審判法官的22.3%。

在全面依法治國的大背景下，行政審判的外部環境有了較大程度改善，但仍存在不少問題，有的地方黨政領導干部仍然公開插手過問行政案件﹔少數地區規定如判決行政機關敗訴即對相關法院考核扣分﹔有的地方仍視法院為政府的工作部門，要求法院承擔司法職權之外的強制拆遷、城管執法、招商引資等工作。

中國政法大學副校長馬懷德教授認為，全社會要樹立法治意識，各級行政機關、領導干部和人民群眾對行政審判工作要有更多理解和支持，克服各種非法干擾，落實《領導干部干預司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責任追究規定》，讓“民告官”的“腰杆”直起來。

行政訴訟大事記

【行政審判有法可依】1982年，《民事訴訟法（試行）》規定：“法律規定由人民法院審理的行政案件，適用本法規定。”許多單行法律、法規也開始賦予公民、法人和其他組織不服相應行政管理行為可向法院提起訴訟的權利。

【建立專門的審判庭】1986年，湖北省武漢市中級人民法院建立全國第一個行政審判庭，全國各級法院開始建立行政審判庭，1988年，最高人民法院設立行政審判庭。

【中國民告官第一人】1988年，農民包鄭照因不滿強拆，狀告溫州市蒼南縣政府，以敗訴告終。

【行政訴訟制度確立】1989年，行政訴訟法通過，並於1990年10月1日起施行。

【規范行政權的法律】1994年，國家賠償法通過﹔1996年行政處罰法通過﹔1999年，行政復議法通過﹔2003年，行政許可法通過。

【行政訴訟法大修訂】2014年，行政訴訟法大幅修訂並通過，立案登記制確立，兩者均於2015年5月1日起施行。

【跨行政區管轄試點】2013年，最高人民法院下發通知，在全國部分中級法院轄區內探索行政案件跨行政區劃集中管轄。2014年起，一些鐵路運輸法院陸續改造為跨行政區劃法院，重點之一是管轄行政案件。

《 人民日報 》（ 2015年11月04日 17 版）