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[摘要]在主持 1982年憲法制定的過程中，彭真對憲法制度設計進行了深入謀劃和思考。關於制定 1982年憲法的總體思路，彭真主張，一定要把四項基本原則寫進憲法，要從中國的實際出發，要保証憲法的穩定性，要以 1954年憲法為基礎﹔關於如何保証一切權力屬於人民，彭真對堅持和完善人民代表大會制度，提出了明晰的思路和原則﹔關於將來如何修改 1982年憲法，彭真提出該憲法今后一個字都不要改，若要修改完善，最好是採取憲法修正案的方式，以保証其穩定性﹔關於如何保証憲法實施，彭真也提出了具體的指導意見。回顧彭真這些關於憲法制定的謀劃和思考，對憲法的貫徹實施，對社會主義法治國家建設，具有重要意義。
[關鍵詞 ]彭真﹔1982年憲法﹔四項基本原則﹔人民代表大會制度
黨的十八屆四中全會在我們黨執政 65年的歷史上，第一次以全面推進依法治國為主題作出全面部署，開啟了中國法治新時代，並同全面建設小康社會、全面深化改革、全面從嚴治黨一道形成堅持和發展中國特色社會主義的戰略布局，具有重大現實意義和深遠歷史意義。
全面推進依法治國，憲法居於什麼地位？具有什麼作用？在這個問題上，習近平站在新的歷史起點上，總結我們黨治國理政的基本經驗，繼承和發展老一代革命家的社會主義民主法制思想，提出了一系列新觀點、新論斷。他明確提出“憲法法律至上”的基本法治理念（《人民日報》2015年 2月 3日。） ，強調“依法治國，首先是依憲治國﹔依法執政，關鍵是依憲執政”，指出：“我國憲法以國家根本法的形式，確立了中國特色社會主義道路、中國特色社會主義理論體系、中國特色社會主義制度的發展成果，反映了我國各族人民的共同意志和根本利益，成為歷史新時期黨和國家的中心工作、基本原則、重大方針、重要政策在國家法制上的最高體現。”“全面貫徹實施憲法，是建設社會主義法治國家的首要任務和基礎性工作。”（《人民日報》2012年 12月 5日。）
作為研究問題的切入點，我先引用彭真的一段話。那是 1991年 2月，我在杭州協助彭真整理他的《論新中國的政法工作》專集。一天，他對我說：“立法，理論是指導，實踐是基礎，隻有總結實踐經驗，從中找出規律性的東西，把理論與實踐結合起來，才能搞好。這是一條立法基本經驗。我們的（1982年）憲法就是既有科學的理論作指導、又有豐富的實踐為基礎的，可以說是一個立法范例，值得好好總結經驗。”本文力求從理論與實踐的結合上，就彭真主持 1982年憲法起草過程中對憲法制度設計的謀劃和思考作些回顧。
一、制定 1982年憲法的時代背景和形成特點
為什麼要制定 1982年憲法？它是怎樣制定出來的？概括地說，這部憲法是新時期中國共產黨領導全國人民經過充分發揚民主、反復協商形成共識、凝聚集體智慧的結晶，從而也就成為、也才能夠成為新時期治國安邦的總章程。
1978年 12月，黨的十一屆三中全會總結歷史經驗，特別是“文化大革命”的沉痛教訓，撥亂反正，實現戰略轉折，作出了把黨和國家的工作重點從“以階級斗爭為綱”轉移到社會主義現代化建設上來的戰略決策，同時確定了發展社會主義民主、健全社會主義法制的基本方針。為了落實全會要求，1979年 2月，五屆全國人大常委會第六次會議決定設立以彭真為主任的法制委員會（由 80人組成，它的規模之大、權威之高是前所未有的），協助全國人大常委會加強法制工作，承擔起加快立法的繁重任務。
從這時起，在彭真領導、主持下，花了三個多月的時間就出台了七部法律，邁出了新時期社會主義法制建設具有奠基意義的關鍵一步。在七部法律中，重新修訂的四部法律（選舉法、地方組織法、法院組織法、檢察院組織法）屬於國家機構基本法，直接牽涉到當時依然有效的 1978年憲法的有關條文。那部憲法雖是“文化大革命”結束后制定的，但當時黨中央還來不及領導全黨全國人民對“文化大革命”的錯誤進行全面清理，《關於建國以來黨的若干歷史問題的決議》也沒有作出，它就不可能擺脫“文化大革命”的影響，存在嚴重缺陷。比如：在“序言”中仍然肯定了 1975年憲法確定的“無產階級專政下繼續革命”的錯誤理論和在這個錯誤理論指導下的“文化大革命”的錯誤實踐﹔在“國家機構”一章中仍然保留了地方各級統攬大權的“革命委員會”體制。因此，在重新修訂地方組織法時，根據各方面、各地方要求取消革命委員會、恢復人民委員會以及地方人大設常委會的意見，彭真向中央寫了一個請示報告，提出三個方案：一是用立法形式把革命委員會體制固定下來。這樣做，不贊成的人可能很多。二是取消革命委員會，恢復人民委員會。這樣做，在名義上雖然取消了革命委員會，但對擴大人民民主、健全社會主義法制不一定能有多大實質性的幫助和改進。三是縣級以上地方各級人大設常委會，並恢復人民委員會（包括省長、市長、縣長等職稱）。這個方案可能比較好些。三個方案究竟採取哪個？請中央決定。如果中央決定採用二三方案，都牽涉到修改 1978年憲法有關條文問題。（參見《彭真傳》第 4卷，中央文獻出版社 2012年版，第 1307—1309頁。）對這三個方案，彭真的意見傾向是明顯的。根據中央批准的第三方案，1979年 7月 1日，五屆全國人大第二次會議通過七部法律的同時，還通過了《關於修正憲法若干規定的決議》，主要內容：一是縣級以上地方各級人大設常委會﹔二是將地方各級革命委員會改為地方各級人民政府﹔三是人大代表直接選舉由鄉級擴大到縣級。這就為重新修訂四部國家機構基本法掃清了憲法障礙，提供了憲法依據，可以說是制定 1982年憲法的前奏。
為比較系統地修改 1978年憲法，中共中央於 1980年 8月 30日鄭重地向五屆全國人大第三次會議主席團提出關於修改憲法和成立憲法修改委員會的建議，建議對 1978年憲法作比較系統的修改，並建議全國人大成立憲法修改委員會主持憲法的修改工作。9月 10日，五屆全國人大第三次會議通過決議，同意中共中央提出的修改憲法建議和憲法修改委員會名單（由葉劍英任主任委員，宋慶齡、彭真任副主任委員，103名委員中包括了中共中央政治局、書記處的全體同志，全國人大常委會副委員長、國務院副總理、全國政協副主席和各民主黨派負責人、無黨派的代表人士等，是一個代表性很強、權威性很高的機構），決定由憲法修改委員會主持修改 1978年憲法，提出修改草案，由全國人大常委會公布，交付全民討論，再由憲法修改委員會根據討論意見修改后，提交本屆全國人大審議。9月 15日，葉劍英主持召開憲法修改委員會第一次全體會議並就修改 1978年憲法的原則發表講話。會議決定設立憲法修改委員會秘書處，作為工作班子，負責憲法修改的具體工作，胡喬木任秘書長。憲法修改具體工作在1981年 7月之前是胡喬木主持的，之后由彭真直接主持。
從 1980年 9月憲法修改委員會正式成立，到 1982年 12月 4日五屆全國人大第五次會議通過 1982年憲法，歷時兩年零三個月，大體上可以分為三個階段：第一階段是提出憲法修改草案（1980年 9月至 1982年 4月）﹔第二階段是全民討論（1982年 5月至 8月）﹔第三階段是全國人大會議審議通過（1982年 11月 26日至 12月 4日）。這部憲法從起草到通過，用彭真的話說，有兩個顯著特點：
第一個特點：它是高度民主基礎上高度集中的產物。（參見彭真：《論新時期的社會主義民主與法制建設》，中央文獻出版社 1989年版，第 201頁。）彭真指出：民主集中制在一定意義上也可以說是多謀善斷。多謀，就是要真正發揚民主，聽取各種意見，不論是贊成的還是反對的意見，包括很難聽的話，都要聽，就是集眾思、廣眾益﹔善斷，就是在民主的基礎上正確地集中，有時集中得不對，有錯就改。（參見《彭真年譜》第 5卷，中央文獻出版社 2012年版，第 91—92頁。）又說：搞憲法修改不容易。要了解我國的實際情況，聽取各方面的意見，特別要注意收集各種不同意見，不能回避矛盾。這樣才能做到全面、客觀。（參見《彭真年譜》第 5卷，第 112頁。）秘書處按照這個原則，開頭並沒有坐在屋子裡摳稿子，主要是做了三件事：一是認真學習、研究黨的十一屆三中全會、六中全會決議和十二大文件，領會、掌握黨對歷史經驗的總結和黨在歷史新時期的路線方針政策。二是廣泛征求意見，首先是把 1954年憲法和 1978年憲法發給各部門、各地方、各方面，請他們對這兩部憲法哪些留、哪些刪、哪些改、哪些加，提出意見﹔與此同時，前后邀請各方面的人士，包括中央國家機關和民主黨派、人民團體的負責人，還有專家，開了 13次座談會，聽取意見。三是收集、研究 35個國家的憲法，還有國民黨的中華民國憲法，用以參考、借鑒。在征求意見過程中，大家提出了許多好意見﹔同時，在一些重大問題上也有不同主張，一時又定不下來。因此，秘書處最初起草的稿子對憲法總體結構和有些章節、條文寫了兩個甚至幾個方案，便於比較、研究。對於這些重大問題、不同處理方案，彭真從理論與實踐相結合、歷史與邏輯相統一的角度反復研究、深入思考，向秘書處提出指導意見，到 1982年 2月 27日才形成了一個交付憲法修改委員會審議的憲法修改草案討論稿。從討論稿形成到全國人大會議通過憲法，十個月中經過憲法修改委員會四次會議審議，四個月的全民討論，全國人大會議審議，充分發揚民主，反復進行協商，最后形成共識，前后的改動是相當大的。這裡，列出幾個數字，可以說明問題。憲法修改委員會第二次會議開了九天，經過對討論稿逐章逐節逐條審議，作了較大修改：討論稿共 140條，有 83條作了修改﹔“序言”共 11段，修改了 10段，增寫了一段。憲法修改委員會第三次會議開了九天，對修改后的討論稿邊審議邊修改，形成提交全民討論的修改草案。根據全民討論提出的意見，憲法修改委員會第四次會議開了五天，對修改草案又修改、補充了近百處。經過五屆全國人大第五次會議分團分組審議，對正式修改草案再次修改，涉及 19條（有的條文修改不隻一處，加上對“序言”的修改，共修改了 30處，還不算文字性的修改）。12月 4日，大會全體會議採取無記名投票方式，通過新憲法。當天，參加投票的全國人大代表 3040人。投票結果，贊成的 3037票，棄權的 3票。從整個過程看，顯然是高度民主基礎上的高度集中。
第二個特點：它是中國共產黨的正確主張和十億人民共同意志的統一。（參見彭真：《論新時期的社會主義民主與法制建設》，第 201頁。） 1982年憲法從起草、修改到通過，始終是在中共中央領導下進行的，表現在：一是，向全國人大提出對1978年憲法作比較系統修改的，是中共中央。二是，中央政治局和書記處的全體同志都參加了憲法修改委員會。三是，黨的十一屆三中全會、六中全會和十二大精神得到全國人民擁護，為修改 1978年憲法提供了重要依據。四是，黨中央從始至終對憲法修改工作給予高度重視，中央政治局和書記處專門討論過八次，修改草案每一稿都是中央原則同意的。中央原則同意了，是不是就不能再改？事實証明，不是。在整個過程中，黨中央在加強領導的同時，始終注意改善黨的領導。在全國人大會議通過以前，廣泛征求意見，充分發揚民主，結果不但沒有否定黨的意見，而恰恰是補充和完善了黨的意見。舉例來說，1982年憲法第五條中有一句話“一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究”，就是在全國人大會議審議過程中解放軍代表團劉志堅代表提出來，得到普遍贊同，最后增寫的。
1982年憲法形成的兩個特點反映了彭真主持這部憲法起草工作所遵循的原則：在尊重人民主體地位、充分發揚民主中堅持黨的領導，在重大的原則性問題上認真貫徹新時期黨的路線方針政策，或者研究提出處理意見報請中央同意后再處理﹔同時，又堅持擺事實講道理、以理服人，用黨的正確主張引導人民達成共識。
二、制定 1982年憲法的總體思路
制定一部符合中國基本國情、適應新時期社會主義現代化建設需要的新憲法，是黨心、民心所向，受到全黨全國人民的高度關注。
當時，“文化大革命”那場深重災難剛剛結束不久，各方面、各地方普遍關心的一個共同問題就是：如何通過修改憲法，進一步健全我們的國家制度，防止“文化大革命”那樣的災難重演。民有所呼，黨有所應。鄧小平適時提出“解放思想是當前的一個重大政治問題”，號召全黨全國人民破除思想禁錮，“解放思想，開動腦筋，實事求是，團結一致向前看”。（《鄧小平文選》第 2卷，人民出版社 1994年版，第 141頁。）正是在這樣一個時代背景下，萬馬齊喑的局面被打破，大家的思想很活躍，在一些重大問題上有著不同的意見。比如，要不要把四項基本原則寫進憲法？作為國家根本政治制度，是堅持人民代表大會制度，還是搞西方那種“三權鼎立”？人民代表大會是實行一院制，還是兩院制？在民族問題上實行民族區域自治制度，是民族自治，還是區域自治？設不設國家主席？農村人民公社是堅持政社合一，還是政社分開？如此等等，眾說紛紜，一時莫衷一是。
彭真常說：有不同意見，是好事，而不是壞事。重大問題都擺出來，各種意見都講出來，有比較，有鑒別，才有可能把問題搞透。提出問題，就是解決問題的一半。因為有了問題，就會逼著我們想辦法去解決，總會有辦法解決的。當然，一半還只是一半，問題不會自行解決。最終解決問題，要靠大家都認可的正確原則。沒有正確的原則，是達不成共識的。基於這樣一貫的思想方法和工作作風，從 1981年 7月開始直接主持憲法修改工作后，彭真首先花了三個月的時間進行調查研究，就一個一個重大問題開座談會，同有關方面的負責人和專家反復商量。在此基礎上，從 9月中旬到 10月上旬，他不斷同秘書處的工作人員討論研究修改憲法問題，在 10月 3日秘書處會議上系統地講了他對修改憲法的意見。在查閱這段時間有關檔案資料和我的記錄的基礎上，我認為彭真主持修改憲法總體思路主要有四點：
第一，起草憲法，就好像蓋房子。四項基本原則就是蓋憲法這座大房子的四根柱子。沒有這四根柱子，房子就蓋不起來﹔蓋起來了，也會垮掉。
第二，一定要從中國的實際出發。實際是起草憲法的根據。實際包括兩個方面，一是現實的實際，二是歷史的實際。現實的實際是根本的，歷史的實際主要是經驗教訓。研究、借鑒外國的經驗，要洋為中用，取其精華，去其糟粕，吸收符合我國實際情況、適合我國需要的有用、有益的東西。
第三，憲法要有穩定性。在綱不在目，在要不在繁，隻管戰略、不管戰役，隻能寫現在能夠定下來的、最根本的、最需要的東西。要盡可能地把全國各方面的意見集中起來，使新憲法能夠起到統一全國人民的思想、進一步鞏固和發展安定團結的政治局面、保証社會主義建設健康順利進行的作用。
第四，以 1954年憲法為基礎。長時期的實踐証明，1954年憲法是一部比較好的憲法。當然，那時以來，情況已經發生了很大變化。這就要求我們在 1954年憲法的基礎上總結我國社會主義發展的豐富經驗，繼承和發展 1954年憲法的基本原則，既考慮當前的現實，又考慮發展的前景，以適應新時期社會主義現代化建設的需要。鄧小平贊成這個意見，指出：新憲法要給人以面貌一新的感覺。
在 10月 3日的講話中，彭真還特別強調了發揚民主問題，他說：我們約定，不管誰說的話，又算數又不算數，對的算數，不對的不算數﹔大家同意的算數，不同意的不算數﹔最后要經過憲法修改委員會修改，全國人大會議通過才算數。當然個人有不同意見可以保留。還說：在討論中，要暢所欲言，知無不言。自己的、別人的、聽到的，從報刊材料上看到的，黨內外的、國內外的，都可以在會上講，然后把大家認為對的意見集中起來，定型化，寫進憲法修改草案。這樣，才能有一個真正廣泛的民主的基礎，和在民主基礎上的較為正確的集中。真理面前人人平等。（參見《彭真年譜》第 5卷，第 116頁。）
這樣一個總體思路得到大家認同，憲法修改制定工作就順暢了。
三、一定要把四項基本原則寫進憲法
憲法制度設計怎樣體現四項基本原則，開始是有不同意見的，大體上有三種主張：一是一定要寫四項基本原則，並且寫入條文，任何組織和個人都必須遵守﹔二是認為四項基本原則是中國共產黨的主張，不宜寫進憲法﹔三是隻寫兩項——堅持社會主義道路和堅持人民民主專政，不寫兩項——堅持中國共產黨的領導和堅持馬列主義、毛澤東思想。這些不同意見反映到中央，鄧小平針對當時社會思想既相當活躍又比較混亂的狀況，高瞻遠矚，深謀遠慮，明確提出：一定要把四項基本原則寫進憲法。（參見《王漢斌訪談錄》，中國民主法制出版社 2012年版，第 65頁。）彭真完全贊成並認真貫徹鄧小平的意見，一再強調：四項基本原則是憲法總的指導思想，是最根本的問題，必須理直氣壯、旗幟鮮明地堅持四項基本原則，研究在憲法中如何表達。
接下來的問題是四項基本原則在憲法中怎麼寫，具體來講，首先是要不要寫序言。在這個問題上，起初又有兩種不同意見：不贊成寫的，認為憲法不是做文章，沒有寫序言的必要。主張寫的，認為四項基本原則是歷史的結論、人民的選擇，不寫序言不好辦﹔至於在條文中怎麼寫、怎麼體現才更科學、恰當，也還需要研究。
彭真從一開始就是力主寫序言的，認為這不是一個簡單的技術問題。他說：“序言要有，寫歷史。寫馬列主義、毛澤東思想，寫中國共產黨的領導，這不是主張問題，而是歷史事實。 ”在憲法序言裡，“要堂堂正正、理直氣壯地寫上‘四個堅持’。要用事實說話，寄理予實。黨雖然也犯過錯誤，但都是自己糾正的，這就理直氣壯了。過去歷史証明了這一點，現在也証明了，將來還會証明”。（《彭真年譜》第 5卷，第106、112頁。）他這樣一講，大家都贊成。為了寫出一篇好的序言，彭真反復研究，從內容到結構、從用詞到標點，花了大量心血，下了很大功夫。
1982年 11月 26日，彭真受葉劍英委托，代表憲法修改委員會，在五屆全國人大第五次會議上作關於憲法修改草案的報告。他說：憲法修改草案的總的指導思想是四項基本原則，這就是堅持社會主義道路，堅持人民民主專政，堅持中國共產黨的領導，堅持馬克思列寧主義、毛澤東思想。這四項基本原則是全國各族人民團結前進的共同的政治基礎，也是社會主義現代化建設順利進行的根本保証。憲法修改草案序言回顧了中國革命的歷史，指出：20世紀中國發生了翻天覆地的偉大歷史變革，其中有四件最重大的歷史事件。除了 1911年的辛亥革命是孫中山先生領導的以外，其他三件都是以毛澤東主席為領袖的中國共產黨領導全國人民進行的。這三件大事是：推翻帝國主義、封建主義和官僚資本主義的統治，建立了中華人民共和國﹔消滅延續幾千年的剝削制度，建立了社會主義制度﹔基本上形成獨立的、比較完整的工業體系，發展了社會主義的經濟、政治和文化。辛亥革命有重大的歷史意義，但那次革命沒有完成中國的民族民主革命任務。以后的三件大事，使中國人民的命運，使中國社會和國家的狀況，發生了根本的變化。從這些偉大的歷史變革中，中國人民得出的最基本的結論是：沒有中國共產黨就沒有新中國，隻有社會主義才能救中國。四項基本原則既反映了不以人們的意志為轉移的歷史發展規律，又是中國億萬人民在長期斗爭中作出的決定性選擇。（參見彭真：《論新時期的社會主義民主與法制建設》，第 143—144頁。）
四項基本原則在憲法條文中又是怎樣體現的呢？憲法修改草案“總綱”第一條就開宗明義，明確規定：“中華人民共和國是工人階級領導的、以工農聯盟為基礎的人民民主專政的社會主義國家。”這就是我們的國體，它確定了國家的性質。四項基本原則在這一條中明確寫了兩項即人民民主專政的國家制度和社會主義的社會制度，實際上也包含了另一項即工人階級通過它的先鋒隊中國共產黨實施對國家和社會的領導。至於堅持馬列主義、毛澤東思想，彭真在第二十四條關於社會主義精神文明建設的規定中，加了一句話，就是：國家在人民中“進行辯証唯物主義和歷史唯物主義的教育”。當時他說：辯証唯物主義和歷史唯物主義是馬克思主義的精髓。
四項基本原則作為 1982年憲法總的指導思想，當然並不限於在序言中的完整表述和在第一條、第二十四條中的體現，而是貫穿始終的。憲法修改草案關於國家的根本制度和根本任務、公民的基本權利和義務、國家政治生活的基本原則和社會活動的根本准則的規定，在國家政治生活和社會生活各個方面帶全局性、長遠性、根本性的問題上，每一條規定可以說都是有利於鞏固和完善社會主義制度的，都是有利於鞏固和完善人民民主專政的，都體現了中國共產黨的主張，都是運用馬克思主義的立場、觀點、方法分析中國基本國情所得出的結論。
四、一切權力屬於人民
人民民主是我們黨始終高揚的光輝旗幟，又是社會主義的生命。彭真明確提出：“人民民主專政的國家性質決定，在我國，人民，隻有人民，才是國家和社會的主人。憲法修改草案明確規定：‘中華人民共和國的一切權力屬於人民。’這是我國國家制度的核心內容和根本准則。”（彭真：《論新時期的社會主義民主與法制建設》，第 148頁。）
若講彭真民主法制思想，它的核心內容可以說就是人民民主的制度化、法律化。難能可貴的是，彭真對於依靠法律制度保障人民當家作主，是真誠的、執著的、務實的，一以貫之地追求，鍥而不舍地奮斗。他說：10億人民如何行使民主權利，當家作主？這是一個很大的根本的問題。我看最基本的是兩個方面：一方面，10億人民通過他們選出的代表組成全國人大和地方各級人大，行使管理國家的權力。另一方面，在基層實行群眾自治，群眾的事情由群眾自己依法去辦，由群眾自己直接行使民主權利。（參見彭真：《論新時期的社會主義民主與法制建設》，第 367—368頁。）
先講基層群眾自治。在我們黨內，這項基本政治制度是彭真首倡的。先是上世紀 50年代的城市居民自治，后是 80年代的農村村民自治，都是他首先發現，並加以提倡，然后得到中央同意，再由法律確定下來的，這就是城市居民委員會組織法和村民委員會組織法。作為這兩部組織法的憲法依據，1982年憲法第一百一十一條關於城鄉基層群眾自治的規定就是彭真親自起草的。他說：沒有群眾自治，沒有基層直接民主，村民、居民的公共事務和公益事業不由他們直接當家作主辦理，我們的社會主義民主的健全即還缺乏一個側面，還缺乏全面的鞏固的群眾基礎。至於說到群眾的議政能力，這也要通過實踐來鍛煉、提高嘛。有了村民委員會，農民群眾按照民主集中制的原則，實行直接民主，要辦什麼，不辦什麼，先辦什麼，后辦什麼，都由群眾自己依法決定，這是最廣泛的民主實踐。辦好村民委員會，還有居民委員會，是國家政治體制的一項重大改革，對於掃除封建殘余的影響，改變舊的傳統習慣，實現人民當家作主，具有重大的、深遠的意義。（參見彭真：《論新時期的社會主義民主與法制建設》，第 368—369頁。）
再講人民代表大會制度。我國這項根本政治制度是中國共產黨領導中國人民在人類政治制度史上的偉大創造。從毛澤東 1940年 1月在《新民主主義論》中把它作為我們黨主張的國家政體提出，到 1954年憲法把它正式確立起來，經歷了認識——實踐——再認識的過程，而且這個過程到此仍未終結。黨的十一屆六中全會通過的《關於建國以來黨的若干歷史問題的決議》，總結新中國成立 30多年政權建設正反兩方面的基本經驗，明確要求“逐步建設高度民主的社會主義政治制度”，“必須根據民主集中制的原則加強各級國家機關的建設，使各級人民代表大會及其常設機構成為有權威的人民權力機關”。（《十一屆三中全會以來黨的歷次全國代表大會中央全會重要文件選編》（上），中央文獻出版社 1997年版，第 212頁。）根據《決議》精神，憲法修改草案第一次在國家根本法中明確規定了民主集中制原則在國家政權制度上的三層內涵：第一層，作為國家權力機關的全國人大和地方各級人大都由民主選舉產生，對人民負責，受人民監督﹔第二層，國家行政機關、審判機關、檢察機關都由人大產生，對它負責，受它監督﹔第三層，中央和地方的國家機構職權的劃分，遵循在中央的統一領導下，充分發揮地方的主動性、積極性的原則。同時，修改草案從橫向上和縱向上對國家政權制度作了許多重要的新規定，主要是：（1）加強國家權力機關建設，擴大全國人大常委會的職權，很重要的一條是規定它同全國人大共同行使國家立法權﹔加強全國人大的組織，很重要的一條是規定全國人大設專門委員會﹔規定縣級以上地方各級人大設常委會，並賦予省級人大及常委會制定地方性法規的權力。（2）恢復設立國家主席。（3）第一次明確規定行政機關實行首長負責制。（4）規定國家設立中央軍事委員會領導全國武裝力量，中央軍事委員會實行主席負責制。（5）改變農村人民公社政社合一體制，實行政社分開。
（6）規定了國家領導職務任期制，取消了實際上存在的領導職務終身制。彭真從一屆到五屆全國人大，除了“文化大革命”中受到慘酷迫害、失去人身自由近 13年以外，先后協助劉少奇、朱德、葉劍英三位委員長，具體主持全國人大常委會的日常工作，具有豐富的實踐經驗，又有深刻的理論思考。特別是在經歷“文化大革命”、有了切膚之痛以后，他在主持起草 1982年憲法過程中，對於堅持和完善人民代表大會制度，有明晰的思路和原則，從理論和實踐上作出了重要貢獻。我體會最深的是三點：
一是切實推進民主選舉。人民代表大會制度的基礎是民主選舉，選舉權與被選舉權是公民參與行使國家權力最重要的權利。1979年重新修訂的選舉法和地方組織法體現黨的主張和人民訴求，作了兩項重大改革：一項是人大代表直接選舉由鄉級擴大到縣級，再一項是實行差額選舉。把這兩項重要改革真正落到實處，搞好民主選舉，並不容易。彭真說：關鍵是兩條：一條是人大代表候選人名單的確定，領導上必須走群眾路線，從群眾中來，到群眾中去，任何人不能把持、包辦。“上面提名單，下面劃圈圈”是不符合民主集中制原則的。經過領導和群眾反復醞釀提出的候選人名單，總比由領導人指定或少數人提的名單要更好些，更能代表多數群眾意見。這樣做是要麻煩一點，但結果會比較好。一言堂省事，結果往往費事甚至壞事。所以，選舉決不能隻圖省事，要力求保証人民群眾便於行使民主權利，便於選出能真正代表他們意見的代表。再一條是，堅持差額選舉。採取這樣選舉的辦法來選拔干部，要比由領導指定、選拔可靠得多，選拔錯了也比較容易得到改正。這樣選舉產生的各級政權機關，比較能夠勝任，比較能夠經得起風浪。彭真強調，搞好民主選舉，一定要加強黨對選舉工作的領導。他說：要實行人民民主，又要依法辦事，還要有黨的領導。這是不是矛盾呢？不，這三者是一致的。黨在選舉中的領導，就是要嚴格依法辦事，嚴格按照法律規定進行選舉，充分保証人民自由行使選舉權利，使人民真正能夠當家作主，管好國家大事，掌握國家、民族的命運。（參見彭真：《論新時期的社會主義民主與法制建設》，第 39—48頁。）
二是准確把握人大與“一府兩院”的關系。我國的人民代表大會制度與西方國家實行的“三權鼎立”政體有本質不同。彭真明確提出，憲法修改草案對國家機構的設置和職責權限的規定，要體現這樣的精神：在法律的制定和重大問題的決策上，必須由國家權力機關即全國人大和地方各級人大充分討論、民主決定，以求真正集中和代表人民的意志和利益﹔而在它們的貫徹執行上，必須實行嚴格的責任制，以求提高工作效率，保証人民的意志得到實現。因此，在人民代表大會統一行使國家權力的前提下，對國家的行政權、審判權、檢察權和武裝力量的領導權也要有明確的劃分。國家機構的這種合理分工，既可以避免權力過分集中，又可以使國家的各項工作有效地進行。(參見彭真：《論新時期的社會主義民主與法制建設》，第 164—165頁。）
為了依照憲法規定，在實踐中處理好人大與“一府兩院”、特別是人大與政府的關系，1983年 6月，彭真在六屆全國人大第一次會議上當選委員長后，旋即按照事先報請胡耀邦等中央領導同志同意的意見，在六屆全國人大常委會第一次會議上以《做好省級人大常委會的工作》為題發表講話，其中專門講了“省級人大常委會同本級政府的關系”。他說：“人大和它的常委會同政府的關系，一個是權力機關，一個是它的執行機關。省級人民政府有兩個‘婆婆’，一個省級人大和它的常委會，一個國務院。省級人大常委會在同政府的關系上，方針不是‘唱對台戲’，但也不是等因奉此、不問是非的‘橡皮圖章’。方針是實事求是，以人民利益為根據，以憲法、法律為准繩，是就是，非就非。對的，就肯定，就支持﹔錯的，就否定，就糾正。不批准就是否定。它錯了，違法了，你也不管，那還怎麼代表人民？”“人大常委會對政府工作的監督，主要是監督它是否違憲、違法，是否正確執行國家的方針、政策，是否符合人民的根本利益。現在，原來在黨和政府工作的相當一批負責同志選到人大常委會，加強了人大常委會的工作。但是，如不注意正確支持政府工作，而是干涉政府日常工作，政府就不好辦事了。所以，不要代替政府工作，不要不恰當地干擾政府工作，隻管重大原則問題。至於具體工作，可以這樣辦，也可以那樣辦，還是由政府去辦比較好。重大原則問題，該管就管，少一事不如多一事﹔日常工作問題，不必去管，多一事不如少一事。”（彭真：《論新時期的社會主義民主與法制建設》，第 198頁。）
三是科學地回答了黨與國家政權的關系。
在新的形勢下，黨如何執政，如何發揮領導核心作用，關鍵在於正確處理黨與國家政權的關系。這是國際共產主義運動長期沒有很好解決的一個重大問題。鄧小平對如何解決這個重大問題，作了深入思考。1980年 1月 16日，他在中共中央召集的干部會議上講話，指出：“從根本上說，沒有黨的領導，就沒有現代中國的一切。”又說：“為了堅持黨的領導，必須努力改善黨的領導”，“除了改善黨的組織狀況以外，還要改善黨的領導工作狀況，改善黨的領導制度”。（《鄧小平文選》第 2卷，第 266頁、268—269頁。）同年 10月 25日，他同胡喬木、鄧力群談話，在講到“隻有改善黨的領導，才能堅持黨的領導，加強黨的領導”，“黨的領導要體現在制定和實現黨的路線、方針、政策上。黨的工作的核心，是支持和領導人民當家作主”時，又提出了一個需要認真研究的重大問題，指出：“黨的組織不是政府，不是國家的權力機關，要認真考慮黨在整個國家社會生活中的地位，黨的機關、國家機關怎麼改革這些問題。”（《鄧小平年譜（1975—1997）》（上），中央文獻出版社 2004年版，第 685頁。）
彭真完全贊成鄧小平的意見。對鄧小平要求認真研究的重大問題，彭真從如何正確處理堅持黨的領導、人民當家作主和嚴格依法辦事的關系這個角度，進行了認真研究。他說：“憲法的靈魂是四項基本原則，核心是黨的領導和走社會主義道路。”（《彭真年譜》第 5卷，第 225頁。）“堅持四項基本原則，最重要的是堅持中國共產黨的領導和堅持社會主義。歷史事實告訴我們，在我國，沒有馬列主義、毛澤東思想武裝起來的中國共產黨的領導，不可能取得革命勝利，也不可能堅持社會主義。” （彭真：《論新時期的社會主義民主與法制建設》，第 103頁。）同時，他又指出：“一切權力屬於人民。人民主要是通過人民代表大會制度掌握和行使國家權力。堅持共產黨的領導和一切權力屬於人民並不矛盾。黨的領導是政治思想領導、方針政策領導。黨的決定是政治性的，而不是法律，沒有強制力，隻能靠說服教育，不能強制推行。黨的意見隻有同人民的意見結合起來，經過全國人大或其常委會通過，才能成為法律。法律是黨的主張和人民意志的統一。黨本身也必須在憲法和法律的范圍內活動。這是一項極其重要的原則，不僅上了憲法，而且上了黨章和黨的十二大報告。”（《彭真年譜》第 5卷，第 155頁。）
基於這些考慮，在 1982年憲法起草過程中，彭真提出，要把憲法“具有最高的法律效力”，各政黨和一切國家機關“都必須以憲法為根本的活動准則”，“任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權”寫入憲法。他對秘書處工作人員說：我們黨是執政黨，在國家政治生活和社會生活中處於重要地位。憲法修改草案中規定的“各政黨”當然包括我們黨，並且首先是我們黨﹔“任何組織或者個人”當然包括我們黨的組織、共產黨員，並且首先是我們黨的組織、共產黨員。1983年 12月 3日，為紀念新憲法頒布一周年，彭真同志又以《進一步實施憲法，嚴格按照憲法辦事》為題，向新華社記者發表談話，指出：“在我國，黨領導人民制定憲法和法律，黨也領導人民遵守、執行憲法和法律。堅持黨的領導，遵從人民意志，嚴格依法辦事，三者是一致的、統一的。”（彭真：《論新時期的社會主義民主與法制建設》，第 209頁。）
2014年 9月 5日，習近平在慶祝全國人民代表大會成立 60周年大會上的講話中，對黨和國家政權的關系這個重大問題，進一步作了精辟、深刻的論述，他說：“中國共產黨的領導，就是支持和保証人民實現當家作主。我們必須堅持黨總攬全局、協調各方的領導核心作用，通過人民代表大會制度，保証黨的路線方針政策和決策部署在國家工作中得到全面貫徹和有效執行。要支持和保証國家政權機關依照憲法法律積極主動、獨立負責、協調一致開展工作。要不斷加強和改善黨的領導，善於使黨的主張通過法定程序成為國家意志，善於使黨組織推薦的人選通過法定程序成為國家政權機關的領導人員，善於通過國家政權機關實施黨對國家和社會的領導，善於運用民主集中制原則維護黨和國家權威、維護全黨全國團結統一。”（《人民日報》2014年 9月 6日。）2015年 2月 2日，在省部級主要領導干部學習貫徹黨的十八屆四中全會精神全面推進依法治國專題研討班上的講話中，習近平又進一步指出：“我們有符合國情的一套理論、一套制度，同時我們也抱著開放的態度，無論是傳統的還是外來的，都要取其精華、去其糟粕，但基本的東西必須是我們自己的，我們隻能走自己的道路。我們是中國共產黨執政，各民主黨派參政，沒有反對黨，不是三權鼎立、多黨輪流坐庄，我國法治體系要跟這個制度相配套。”（《習近平關於全面依法治國論述摘編》，中央文獻出版社 2015年版，第 35頁。）習近平的這些論述，可以說是繼承與發展鄧小平、彭真等老一輩革命家在黨與國家政權關系這個重大問題上的深刻思考所作出的新論斷，是站在新的歷史起點上對完善和發展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化提出的新要求。
五、憲法的穩定和與時俱進
毛澤東說過：兩重性，任何事物都有，而且永遠有，當然總是以不同的具體的形式表現出來，性質也各不相同。他舉例說，穩定和變革就是對立的統一，這也是兩重性。稻種改良，新種比舊種好，這是進步，是變革。人生兒子，兒子比父母更聰明粗壯，這也是進步，是變革。但是，如果隻有進步的一面，隻有變革的一面，那就沒有一定相對穩定形態的具體的動物和植物，下一代就和上一代完全不同，稻子就不成其為稻子，人就不成其為人了。（參見《毛澤東文集》第 8卷，人民出版社 1999年版，第 107頁。）
憲法也是一樣，具有穩定與變革的兩重性，這種兩重性是在社會實踐中統一起來的，在保持穩定中與時俱進，在與時俱進中保持穩定。憲法的穩定是維護國家長治久安最根本的法治保証。所謂穩定，就是憲法在我們國家舉什麼旗、走什麼路這個根本問題上確立的根本制度和重大原則不能改變，正如習近平指出的：“國家的根本制度和根本任務，國家的領導核心和指導思想，工人階級領導的、以工農聯盟為基礎的人民民主專政的國體，人民代表大會制度的政體，中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度、民族區域自治制度以及基層群眾自治制度，愛國統一戰線，社會主義法制原則，民主集中制原則，尊重和保障人權原則，等等，這些憲法確立的制度和原則，我們必須長期堅持、全面貫徹、不斷發展。”（《人民日報》2012年 12月 5日。）如果否定這些制度和原則，國家就要變質，天下就要大亂，人民就要遭殃。同時，實踐沒有止境，經濟社會不斷發展，憲法也要與時俱進、不斷完善。
修改完善憲法，遵循什麼原則？採取什麼方式？ 1987年黨的十三大以后對 1982年憲法作第一次修改時，就確定了兩條原則：一是改革要遵守法律，法律要為改革服務﹔二是修改憲法，隻限於不修改就會妨礙改革的條款，可改可不改的不改，有些問題採取憲法解釋的辦法去解決。至於修改憲法的方式，當年彭真主持起草 1982年憲法時就慎重研究過，他提出並報中央同意，確定 1982年憲法今后一個字都不要改，若要修改完善，最好是採取憲法修正案的方式，這是借鑒美國修改憲法的辦法（美國憲法制定於 1787年，200多年來憲法原文一字未動，之后多次修改一直是採取修正案的方式），認為這比法國、蘇聯和我國過去採取的修改憲法辦法（過一定時期，對憲法作全面修改，實際上是重新制定）要好。採取修正案的方式修改憲法，有利於憲法的穩定，有利於國家的穩定。
1982年憲法公布施行以來，隨著改革不斷深化、開放不斷擴大和中國特色社會主義不斷發展，適應經濟社會發展的客觀要求，1988年4月 12日七屆全國人大第一次會議、1993年 3月 29日八屆全國人大第一次會議、1999年 3月15日九屆全國人大第二次會議、2004年 3月 14日十屆全國人大第二次會議先后四次對它的部分內容作了修改、補充，採取的都是修正案的方式。四個憲法修正案共 31條，雖然只是對現行憲法部分內容的修改、補充，但又都是關系國家發展和長治久安的重大問題，客觀上反映了在改革開放的偉大實踐中中國特色社會主義制度的自我完善和發展，主觀上反映了全黨全國人民對什麼是社會主義、怎樣建設社會主義這個根本問題認識的深化，從而使現行憲法更加完善，成為體現時代特征、符合國情、與時俱進的憲法，對於保証改革開放和社會主義現代化建設的順利進行，發展社會主義民主政治，推進依法治國、建設社會主義法治國家進程，發揮了並將繼續發揮重大作用。
六、憲法的生命在於實施
習近平強調：“憲法的生命在於實施，憲法的權威也在於實施。”“憲法與國家前途、人民命運息息相關。維護憲法權威，就是維護黨和人民共同意志的權威。捍衛憲法尊嚴，就是捍衛黨和人民共同意志的尊嚴。保証憲法實施，就是保証人民根本利益的實現。隻要我們切實尊重和有效實施憲法，人民當家作主就有保証，黨和國家事業就能順利發展。反之，如果憲法受到漠視、削弱甚至破壞，人民權利和自由就無法保証，黨和國家事業就會遭受挫折。這些從長期實踐中得出的寶貴啟示，必須倍加珍惜。我們要更加自覺地恪守憲法原則、弘揚憲法精神、履行憲法使命。”（《人民日報》2012年 12月 5日。）
在 1982年憲法起草過程中和公布施行后，怎樣保証憲法實施，一直為全黨全國人民所普遍關注，也是彭真高度重視的。這部憲法剛一通過，他就強調：新憲法的頒布和實施，受到全國各族人民的擁護。今后是要切實保証憲法在國家政治生活和社會生活的各個方面貫徹執行，這也是廣大人民群眾普遍關心的。（參見彭真：《論新時期的社會主義民主與法制建設》，第 187頁。）怎麼保証？當年，他主要講了四條：
一是要加強黨對實施憲法的領導。他說：憲法和法律的實施，要求進一步加強中國共產黨的領導，發揮共產黨員的模范帶頭作用。黨的各級組織和廣大黨員模范地遵守和執行憲法，並同全國各族人民一道，同各民主黨派和各人民團體一道，共同維護憲法的尊嚴和保証憲法的實施，我們的憲法就一定能夠在維護社會主義制度、促進社會主義現代化建設事業勝利發展中，發揮更加巨大的作用。
二是國家機關及其工作人員、特別是各級領導干部要自覺地、模范地遵守憲法。他說：憲法的許多規定，主要依靠國家機關來貫徹執行。一切國家機關，包括權力機關、行政機關、審判機關和檢察機關，首先要自己模范地自覺地遵守憲法，同時要按照各自的職責，同各種違反憲法、危害社會主義制度和侵犯公民權利的行為，進行堅決的斗爭。一切國家工作人員，特別是各級領導干部，必須認真學習憲法，熟悉憲法的原則和規定，牢固地樹立起社會主義法制的觀念，在各項工作中嚴格遵守憲法和有關法律的規定，養成依法辦事的習慣。但是，現在在國家工作人員中確有一部分人對依照憲法加強民主與法制建設的重要性依然認識不足。在一些方面和一些地方依然存在著漫不經心地對待憲法和法律，不依法辦事甚至知法犯法、執法犯法的現象。這是必須切實糾正的。凡是藐視憲法和法律、違反憲法和法律的，不管是什麼機關，不管是什麼干部，都要嚴肅地批評並責其糾正，直至給以必要的法律制裁。
三是要依靠人民群眾的力量。他說：保証憲法的實施，從根本上說，要依靠人民群眾的力量。我們的憲法是經過全民討論，集中最廣大群眾的意見制定出來的。它是維護人民管理國家的權力和其他各項公民權利，並且制裁極少數破壞社會主義的敵對分子的有力武器。它代表 10億人民的根本利益和長遠利益，同時也保護每個公民正當的個人利益和當前利益。10億人民充分認識實施憲法同他們的根本利益和切身利益的關系，就會自覺地為維護憲法尊嚴、保証憲法實施而奮斗。
四是全國人大及其常委會要認真地履行監督憲法實施的職責。他說：憲法賦予全國人大和它的常委會以監督憲法實施的職權。全國人大和它的常委會要認真地依法履行這個職責，糾正和追究重大的違憲行為。地方各級人民代表大會應當按照憲法的規定，切實地保証憲法和法律在本行政區域內的遵守和執行。（參見彭真：《論新時期的社會主義民主與法制建設》，第209、187—188頁。）
1982年憲法頒布已經 30多年，但憲法的實施和執行還存在一些不足，其中一個重要問題是保証憲法實施的監督機制和具體制度還不夠健全。當年，在 1982年憲法起草過程中，如何設計憲法實施監督制度就曾是一個熱議的問題，只是因為涉及違憲審查的主體、對象、啟動機制、審查程序、裁決方式、裁決的執行以及相應的責任等，問題相當復雜，經過反復協商研究，未能達成一致意見。在五屆全國人大第五次會議審議憲法修改草案的過程中，為了回應一些代表提出的問題，彭真在大會主席團會議上說：大家關心憲法能不能執行的問題，是不是搞一個有權威的機構來監督憲法的實施？這個問題在起草過程中反復考慮過。他說：在全國人大統一行使最高國家權力的體制下，還是由全國人大及其常委會“行使監督憲法實施的權力比較適宜”，“恐怕很難設想再搞一個比人大常委會權力更高、威望更高的組織來管這件事”。又說：“當然，隨著情況的發展，是不是還可以搞一些具體的規定，那要等將來再說。”實事求是地說，現行憲法公布施行以來，全國人大常委會為保証憲法實施不斷進行探索，實際上也解決了一些違憲問題，不過還是不盡如人意罷了。如今，黨的十八屆三中全會明確提出“要進一步健全憲法實施監督機制程序，把全面貫徹實施憲法提高到一個新水平”，黨的十八屆四中全會進一步要求“完善全國人大及其常委會憲法監督制度，健全憲法解釋程序機制”，“一切違反憲法的行為都必須予以追究和糾正”。這方面的具體制度設計工作正在抓緊進行。
〔作者楊景宇，中國人民代表大會制度理論研究會副理事長，北京 100805〕
來源：《黨的文獻》2015年第五期
