改革開放后，巨大“改革紅利”的釋放，使我國經濟保持了三十多年的高速增長。但隨著經濟體制改革進入深水區，長期滯后的政府行政體制改革開始成為市場經濟發展與完善的羈絆。基於此，如何深入推進行政體制改革便成為近年來社會各方關注的焦點問題。2013年11月黨的十八屆三中全會公報提出，“必須切實轉變政府職能，深化行政體制改革”﹔2014年3月李克強總理在《政府工作報告》中著重強調要“深入推進行政體制改革。進一步簡政放權，這是政府的自我革命。”來自黨和國家的聲音預示著行政體制改革將持續成為我國政府進行自我發展與完善的重要命題。
行政體制改革必須以行政職能優化為核心
“行政體制改革的實質是對政府與個人、市場、社會之間的利益關系進行重新調整，並轉化為法律對權力與權利的界定、規范、保障和促進，在公權力與私權利之間、個體自由與集體自由之間、個體利益與公共利益之間尋求必要的張力和動態平衡，從而實現個體人權與集體人權的和諧發展。”[1]也就是說，政府行政體制改革不同於簡單的行政機構調整，它更側重於一種多元“公共治理主體”間關系的重新厘清和界定。當然，這也並非否定機構調整作為行政體制改革的重要內容及其價值，事實上，行政體制改革的外在體現在很大程度上是行政組織機構在數量上的增減。改革開放以來，我國先后於1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年、2013年進行了七次行政機構改革。在2008年第六次行政機構改革前，我國行政機構改革與調整始終沒有革除“已經精簡的機構很快又恢復起來，出現並形成了一種精簡—膨脹—越精簡—越膨脹的惡性循環的行政現象”[2] 。究其原因，則是行政機構的改革與調整只是著眼於主觀上“量”的判斷，而忽視了“轉變政府職能是行政體制改革的核心”[3]這一正確命題。2008年與2013年所進行的兩次大部制改革，都緊緊抓住了政府行政職能轉變與優化這一核心，這不僅實現了政府行政機構量的縮減整合，還達到了提高行政效率和增強政府公共服務意識的目的。未來我國政府行政體制的改革，應牢記用好“職能優化”這一核心抓手，並需常抓不懈。
行政職能優化是一種適應“善治”需要，實現政府行政職能結構的“帕累托最優” [4]的持續追求。行政職能優化包括機構內與機構外優化兩個維度。機構內行政職能優化指的是基於權力與義務關系的政府不同層級、不同部門、不同轄區之間的職能向好性調整，即政府只是在做內部既有權力的重新分配，不涉及政府公共權力邊界的問題﹔機構外行政職能優化指的是基於政府行政權力邊界重新廓清的職能向好性調整，即對政府與社會、政府與市場及政府與公民個人權力及權利關系進行了重新調整。
行政職能優化為行政組織帶來的“質”與“量”的嬗變
一、行政職能優化為行政組織帶來“量”的嬗變
行政職能優化在政府行政組織“量”的方面，主要表現為兩種嬗變：一是“量”的增加。這主要體現在新行政職能的設定與新行政機構的設立所帶來的政府組織規模“量”的擴增。就政府行政機構內部的行政職能優化而言，可能存在因行政主體分工的重新調整，帶來行政職能“量”的擴增及行政機構規模的擴張。依據現實公共需要，部分行政職能的擴展與新行政機構的設立有著合理的價值。也就是說，基於現實公共問題治理與公共服務供給的需要，政府應該在厘清自身責任的前提下，積極主動地承擔起合理的公共職能，即使這種需求的滿足會帶來職能的擴展與機構的增設，而不應一味地響應“小政府”的改革目標，任意減縮政府應有職能和撤並相應機構﹔二是“量”的減縮。這主要表現為部分行政職能的取消與行政機構的撤並所帶來的政府組織規模“量”的減少。就政府行政機構內部職能優化而言，存在著這樣一種情況，即出於行政主體間公共權力重新配置的需要，對原有行政職能再調整，進而在組織上表現為“量”的減縮，如大部制改革﹔另一方面，在政府行政機構外部，隨著市場經濟的完善、公民社會的成熟及個人自治意識的增強，在政府與市場、社會及公民個人關系調整與重新界定過程中，一些原本不必要的政府經濟職能，如有礙市場公平競爭的“管制”職能和“管制”機構，應及時予以取消或撤並，從而有利於十八屆三中全會提出的要使“市場機制在資源配置中起決定性作用”目標的實現。同理，在梳理並界定政府與社會、公民個人關系的過程中，也會有一系列的社會職能及執行社會職能的機構需要取消和撤並，為社會發展釋放出更多的空間。從“量”的角度來看，行政職能的優化並不能保証行政組織變化的單一向度。因此，行政組織的“量”無論增加還是減少都不足以作為行政體制改革效能的評判標准。行政體制改革的效能最為核心的評判標准是行政“經濟與效率”的提高，也即威爾遜所說的“政府如何盡可能以最大的效率和最少的資金或資源等成本來完成之（職能）”[5]以及對“社會正義與公正等公共利益的實現”[6] 。
二、行政職能優化為行政組織帶來“質”的嬗變
行政職能優化在政府行政組織“質”的方面帶來的嬗變表現為：在界清政府、市場與社會多元公共治理主體關系的前提下，政府行政結構與行政效能持續保持向好的狀態，也即始終保持政府行政能力追求“帕累托”最優的沖動。這種“質”的變化是行政體制改革的出發點和落腳點，任何“量”的調整與變化都應服務於“質”的變化。2008年以前，我國歷史上所進行的歷次行政體制改革都將行政組織“量”的減縮作為主要目標，忽視了引起機構膨脹與效率低下的職能結構中的不合理因素，也即缺乏一種職能優化引導下推動行政組織“質”的躍升的意識和觀念。行政職能優化根本上就是要追求這種“質”的變化，也隻有出現這種“質”的變化，行政體制的改革才能談得上效果。正所謂“創建高績效政府是增進政府公信力的重要途徑，是當前行政體制改革深化發展的必然要求” [7]，而政府高績效的提升過程，正是行政組織內在“質”的嬗變過程。也就是說，行政體制改革是在行政組織“量”的減縮或增長的條件下，對組織功能“質”的不斷掘進過程。
行政職能優化的路徑選擇
現實中，行政職能優化存在著內外兩條可資選擇的路徑。另外，為弱化職能優化過程中的阻力，在行政職能優化過程中還應善用邊際調適哲學。
一、內部途徑：既定行政權力的科學化配置
行政職能是“國家行政機關因其國家公共權力主體的地位而產生，並由憲法和法律加以明示規定的國家行政機關各種職責的總稱”[8]。因此，行政職能的合法性來源於國家公共行政權力。若沒有公共行政權力的支撐，“行政職能”通常就會面臨“錯位”或“越位”的合法性危機。故而，行政職能的優化從本質上來講是行政權力的科學化配置問題。這種配置包括組織內既定行政權力的科學化配置，以及行政組織相對於多元公共治理主體的公權邊界的重新配置兩個維度。此處所言及的行政職能優化的內部途徑，即行政組織內既定公共權力邊界下的行政權力的科學化配置。
內部途徑主要是解決政府在職責范圍內如何提高行政績效與行政民主的問題，主要表現為對行政職能“錯位”與“缺位”現象的治理。現實中，在公權“逐利”沖動未被合理遏制的情境下，“九龍治水”式的行政職能“錯位”現象、“踢皮球”式的行政職能“缺位”現象還普遍存在。無論是行政職能的“錯位”抑或“缺位”都會帶來行政職能設置的混亂，以及行政績效的低下和對行政民主的侵犯。要治理這種現象，根本上還需要從行政職能背后的公共權力著手，做好公共行政權力的科學化配置。這需要做到以下幾點：一是做好組織內部權力邊界的清晰化。組織內部權力邊界的清晰化主要是為防止不同行政轄區之間、上下級之間、部門之間，以及相近職能之間出現權力的相對擴張與滲透。內部權力邊界的清晰化主要依據公共服務的范圍、對象與效力期限來確定。為防止已經清晰化的權力邊界被重新模糊化，還應進一步完善和執行好《行政組織法》，及其他配套的具體性法規文件﹔二是公共權力的配置應具有動態性。由於公共服務范圍、對象以及服務時限的變更，組織內公共權力的配置應在地區、部門、上下級以及相近職能間進行適應性調整。現實中許多職能交叉重疊與行政缺位現象就是由於公權配置的滯后和僵化造成的。要做好公共權力配置的動態性，需要相關機構，如行政編制部門等，對整個行政組織進行實時監控﹔三是弱化權力的利益屬性。在我國，行政權力往往附屬著資金、地位、榮譽等多種利益，因此，作為公共職能踐履者的行政人員，一旦掌握更大的行政權力，通常也就意味著會獲得更大的利益支配權。這也是行政人員追求更大行政權力，及行政權力自我膨脹的一大原因。要使行政權力的科學化配置得以順利推行及保障既定格局的穩定，弱化公權附屬的各種利益，增強其公共屬性是必然選擇。正如學者張康之所言，“無論採取什麼措施，我們所要達到的目標是在行政人員這個群體中形成一種信仰，那就是崇拜公共權力的公共性”[9]。
二、外部途徑：公共治理主體的合理分工
行政職能優化的外部途徑涉及到公共行政權力邊界的重新調整和界定。此時，公共行政權力出現的“量”的變化，不再是組織內部既定公共行政權力重新配置的問題。近代以來，特別是資本主義制度出現后，政府公共行政權力的邊界隨著“治理”理念的變更，也一直處在收縮—擴展—再收縮—再擴展的循環變動過程中。隨著“行政國”的出現，政府行政職能從歷史的角度來看，總體上呈現出一種不斷擴增的趨勢。但上世紀末以來的“新公共管理運動”、“有限政府”改革等思想對政府的這種擴增趨勢還是起到了一定程度上的遏制作用。當前，現代“治理”理念的大行其道，促使人們對政府權威“單中心”治理模式重新審視，由此引發了一個關於社會公共權威的“多中心”治理結構的討論。當這種討論的勃興與成熟的外部工具性條件，如市場機制、公民社會、自治意識等相結合時，必定引發廣泛的政府改革運動。政府行政職能的擴張，在滿足社會公共需求的同時，也帶來了一系列的問題，如公民權利的保障、市場機制的自由發揮、政府能力的提升等。故而，現下全能政府逐漸讓位於“有限政府”，政治經濟、政治社會邊界清晰化界定的呼聲日漸高漲。政府絕大部分的行政職能優化都應基於政府與外部公共治理主體功能的清晰劃分。政府將自己更擅長而又必須承擔的公共職能主動承擔起來，並力求集中有限資源將公共服務做得更為出色。正如公共產品與公共服務的民營化，已經成為“20世紀80年代以來西方國家乃至世界范圍內政府改革的戰略，也是21世紀政府改革的一個重要趨勢”[10]。通過民營化，政府可以將更多的職能轉移出去，建構一種“把政策制定（掌舵）同服務提供（劃槳）分開的體制”[11]。政府與市場及多元治理主體之間的權力與權利邊界的界清，需要從以下幾個方面著手：一是重新進行政府功能定位。政府功能定位對於政府需要承擔什麼樣的職能有著決定性的影響。“行政的歷史是一個從統治行政向管理行政發展的過程，在人類的未來，還將出現一個全新的服務行政模式”[12]。在三種不同的行政模式下，政府的功能存在著本質的差異，導致政府所承擔的行政職能也有著天壤之別。當前，我國整體上仍處於管理行政階段，服務行政尚是未來公共治理的發展圖景和期待。此時，我們應將政府功能定位於從管理行政向服務行政過渡，因此，行政職能與權力邊界應當比管理行政相對要窄狹，比服務行政相對要寬泛﹔二是政府應當主動放權。政府主動放權，而不是為情勢倒逼放權，這既是一個政府是否具有改革精神和魄力的表現，又是一個政府自身能力鍛造的良好途徑。通過政府的主動放權，進而縮小政府活動邊界，使部分職能得以整合、轉移，從而達到行政職能的優化﹔三是積極促動市場經濟與公民社會及公民個人力量的崛起。市場經濟是法治經濟，既要有健全的法律保障，又要有維護和尊重法律的政府主體。公民社會的成熟與個人自治精神的強大是政府公共職能社會化的重要前提。隻有市場機制健全發揮，公民社會成熟運作，及公民個人部分事務實現自治，政府縮小公共權力邊界的目標才能成為現實。
三、善用邊際調適哲學
行政職能的優化作為一項行政體制改革的核心與主要抓手，涉及到公共權力邊界的重新界定，而現實中公權又具有一定的利益屬性。因此，這一界定過程通常也是公權既得利益主體的博弈與再分配過程。正如馬克思所言，“人類奮斗所爭取的一切，都與他們的利益有關”[13]，在行政體制改革中，當公權既得利益者受到的威脅與侵害無法規避時，通常所做出的最本能、最直接的反應就是抵制。局部、細微的改革，所產生的利益受損方力量通常相對單薄，這時產生的抵制通常並不會帶來改革的較大阻力。但在幅度較大的系統性改革中，通常會觸及大批的利益受到威脅的“既得利益者”。這時，他們彼此間通常會選擇進行信息溝通，“合縱連橫”形成非正式組織網絡，共同反制改革。如果此時改革仍然要強力推進的話，通常會“欲速不達”，甚至帶來“適得其反”的結果。那麼，此時行政職能優化是不是就要進行妥協止步？隻要還抱有建設“高績效”政府的期待，這種想法與選擇就是愚蠢的。事實上，林德布洛姆[14]為我們提供了面對較大阻力進行改革的理性選擇：邊際調適主義。這一哲學最初被林德布洛姆介紹到公共政策的制定與選擇過程，“即把政策制定看作各種政治力量、利益團體相互作用、討價還價的過程，把政策制定看作對過去的政策加以修正、補充的漸進的過程”[15]。邊際調適既是一種行為哲學，也是一種可具體操作的規程。我們完全可以將這種哲學借鑒到行政職能優化中來，通過漸進而不是“突進”的、局部而不是“全線”的改變，實現“潤物細無聲”的效果。通過這一“術”的層面的操作，可以有效避免行政職能優化的“一步到位”帶來的破壞性影響。現實中，我國行政體制改革曾有過此類哲學的巧妙運用，如鄧小平提出的“摸著石頭過河”的思想，就是希望改革探索應循序漸進地在原有經驗成果基礎上進行漸次的推進。
行政體制改革作為一項系統性的公共工程，不同於行政機構的調整改革，后者只是前者的重要內涵之一。由於認識的局限，在我國改革開放后，曾長期將對行政體制改革等同於行政機構的改革，或更確切地說是行政機構的精簡。這偏離了行政體制改革的實質與要旨。行政體制改革的實質與要旨是政府“治理”之道的變革，或者更為確切地說，是對政府與市場、社會及公民個人多邊關系的一種“適宜”狀態的尋求。這種多主體關系的“適宜”狀態既是政府行政體制改革的目標，也是行政體制改革的參照依據。要達至這種多主體關系的“適宜”狀態，核心一點就是對政府行政職能進行優化。可喜的是，十八大以來，黨與政府愈加深刻地認識到這一點，並採取了一系列舉措積極推進以政府職能優化為核心的行政體制改革。一種推動既定行政權力的科學化配置和公共治理主體的合理分工，以及善用邊際調適哲學的行政職能優化勢能愈發顯現。
（作者系江蘇省淮安市行政學院副教育長，政治學教授）
[1][5][9] 張國慶：《公共行政學》，北京：北京大學出版社，2007年版，第97頁，第213頁，第73頁。
[2] [3]王德穎：《深入推進行政體制改革 我國行政體制改革近10年的回顧與前瞻》，載《人民日報》，2012年9月10日。
[4] 帕累托最優（Pareto Optimality），也稱為帕累托效率（Pareto efficiency），最早由意大利經濟學家維弗雷多•帕累托提出，是指資源分配的一種理想狀態，假定固有的一群人和可分配的資源，從一種分配狀態到另一種狀態的變化中，在沒有使任何人境況變壞的前提下，使得至少一個人變得更好。
[6] 譚功榮：《西方公共行政學思想與流派》，北京：北京大學出版社，2012年版，第207頁。
[7] 張旭霞：《創建高績效政府是行政體制改革的必然要求》，載《北京行政學院學報》，2008年第6期，第40頁。
[8] 於寧、楊小斌：《行政體制改革中的職能科學及其實現路徑》，載《中國行政管理》，2014年第1期，第69頁。
[10] [13] 張康之：《公共行政學》，北京：經濟科學出版社，2003年版，第106頁，第82頁。
[11] 陳振明：《政府工具導論》，北京：北京大學出版社，2009年版，第9頁。
[12] 戴維·奧斯本、特德·蓋布勒：《改革政府》，上海：上海譯文出版社，2012年版，第1頁。
[14] 查爾斯·林德布洛姆（C．E．Lindblom），美國著名政治經濟學家、當代西方著名學者，美國耶魯大學經濟學和政治學Sterling教授。
[15]馬克思、恩格斯：《馬克思恩格斯全集》，北京：人民出版社，1956年版，第607頁。
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