繼成功舉辦2014年世界杯之后，第六屆金磚國家領導人峰會再度讓世人的目光聚焦巴西。在金磚國家經濟減速、烏克蘭危機等相對不利的政治經濟環境下，以金磚國家開發銀行和應急儲備安排為代表的峰會成果卻顯示出金磚國家的合作漸入佳境。盡管人們更多關注中印兩國的互動，然而巴西仍不失為金磚國家合作中的重要領導力量。
巴西在金磚國家中的位置
在通常的國際經濟評論中，巴西被定位為金磚國家中以鐵礦石和大豆為代表的原材料出口國，並以此作為巴西主要的比較優勢。但這並不是對巴西經濟准確和全面的解讀。根據世界銀行的數據，巴西2013年的GDP總量為2.246億美元，是世界第七大經濟體，也是金磚國家中僅次於中國的第二大經濟體，與中國同屬中高收入國家。
首先，巴西擁有完整的工業體系，包括躋身世界前四的巴西航空工業公司，支線飛機在世界航空市場佔據領先地位，生物能源和農業科技也位於世界前列。
其次，巴西經濟相對較為封閉，巴西貿易量僅佔世界貿易總量的1%，巨量國內市場才是巴西經濟的主要支撐。在當前經濟嚴重減速的背景下，巴西國內市場仍然是穩定的，維持了相對較低的通脹率和較高的就業率，而且社會福利改善步伐不減。正是因為國內市場的吸引力，聯合國貿發會議的報告認為，巴西是2012—2014年世界上第五大最具吸引力的外來直接投資目的地國。
第三，巴西貿易布局比較均衡，美歐亞和拉美佔比均衡，且其工業制成品和高附加值產品的出口對象主要集中在拉美、非洲等發展中國家以及美歐等發達國家，而非金磚伙伴國家。
第四，巴西的經濟減速是短期現象，仍然擁有較好的增長前景。巴西GDP增長率自2010年的7.5%以來出現減速現象，2011年為2.7%，2012年隻有0.9%，2013年為2.3%。伴隨巴西舉辦世界杯和奧運會帶動的基礎設施建設以及社會政策的持續改進，巴西的增長潛力有望得到較快釋放。根據世界銀行的估算，巴西在2016年將達到3.1%的增速。[1]因此，巴西的最大比較優勢在於其潛力巨大的國內市場，而非原材料出口。
巴西在金磚國家中擁有較強的國際話語權，其外部影響力在國際社會較少產生爭議，這體現在可持續發展、保護當中的責任、互聯網治理等多個方面。
作為一個重要的新興發展合作伙伴，巴西不僅在國內發展方面成就斐然，而且是推動國際發展合作特別是可持續發展的重要力量。盡管在該國北部和東北部地區不盡如人意，但就國家整體落實聯合國千年發展目標而言，巴西在八項目標上均有較好表現。巴西的家庭補助金計劃和母乳銀行等做法在拉美和非洲有很多仿效者。巴西還積極推動國際發展合作，是可持續發展理念的倡導國。過去20年間，巴西在推動有關可持續議題的國際討論方面扮演了重要角色，特別是該國在1992年和2012年於裡約分別承辦了聯合國關於環境與發展議題的兩次重要國際會議。這兩次會議不僅是國際社會在可持續發展領域付諸努力的重要見証，也是發展中國家支持可持續發展事業的重要體現。2011年，巴西從發展中國家和最不發達國家的進口佔其總進口比例達到84.6%。[2]巴西向六十多個國家提供發展援助，並在與不發達國家開展國際發展合作上得到了國際組織和發達國家的廣泛參與和支持。
巴西針對“保護的責任”實施中存在濫用武力的情形，提出了頗具影響的“保護當中的責任”這一規范。“保護當中的責任”強調：預防性外交可以減少武裝沖突及人員傷亡﹔國際社會須考慮所有的可用於保護平民的和平手段﹔在包括保護的責任在內的情形下使用武力須有聯合國安理會或者例外情況下由聯大授權﹔使用武力的授權必須在法律、操作和臨時性上受限，軍事行動的范圍須遵守安理會和聯大及國際法的條文與精神﹔武力使用須產生盡可能小的暴力和不穩定，在任何情況下不能產生多於授權預防的危害等。[3]“保護當中的責任”概念有利於國際社會在運用“保護的責任”這一規范時，盡可能優先考慮和平手段並減少保護當中的危害，防止類似利比亞危機中的濫用授權現象重演。
在2013年斯諾登揭露美國監控巴西總統羅塞芙及其顧問的通訊往來，入侵巴西礦產與能源部、巴西石油公司的官網后，巴西通過互聯網安全議題進行了一系列公共外交活動，成為在全球互聯網治理中有影響力的金磚國家。巴西的互聯網用戶數量相當可觀，通過國家推行的數字包容計劃，2012年巴西互聯網用戶佔該國人口的比例達到49.8%，信息安全備受民眾關注。巴西的互聯網享有很高的自由度，西方國家對此毋庸置喙。巴西政府的互聯網治理強調兩點：一是強調互聯網治理的國家安全﹔二是保護互聯網用戶的隱私權。圍繞此目標，巴西在硬件和軟件兩個方面做了努力。硬件方面，巴西與歐盟達成協議，合作鋪設一條從裡斯本到福塔萊薩的海底電纜，將巴西和歐洲之間的互聯網數據獨立於美國之外。軟件方面，通過國內立法《互聯網民法》，努力平衡用戶、政府和企業的權利與義務，竭力保持互聯網開放、去中心化的特性，強調互聯網管理的系列原則，包括隱私保護和網絡中立等，受到國際社會的高度評價﹔通過召開全球網絡治理大會，推動在全球范圍內就網絡行為准則以及監管達成多邊協議。
此外，巴西既不是核國家，也沒有強大的武裝力量，但一直在努力追求聯合國常任理事國席位。巴西經濟發展在引人側目的同時，也存在著貧富分化、基礎設施薄弱和教育質量不高等弊病。巴西是一個在文化、地理等方面與西方更為接近但在經濟和政治主張上與發展中國家更為一致的大國。總體而言，巴西在金磚國家中的位置比較特殊和重要，其影響力主要集中在經濟實力和軟實力上。
巴西對金磚國家合作的利益訴求
巴西從金磚國家合作機制醞釀建立以來，一直是該機制的積極支持者。這種積極支持態度背后的利益訴求是巴西對本國大國地位的長期孜孜以求。在巴西外交精英看來，金磚國家合作機制是新興的重要的全球性倡議和多邊主義的新發展，巴西身處其中可以凸顯本國的新興大國身份，同時獲得參與國際政治經濟治理的重要平台，幫助實現巴西加入聯合國安理會常任理事國的目標。盡管巴西國內也有親西方勢力對金磚國家合作的前景不太樂觀，但巴西總體上維持了積極參與金磚國家合作的態勢。巴西對金磚合作的利益訴求可以分為前總統盧拉和現任總統羅塞芙兩個時期來分析，雖然總體利益訴求未變，但對合作的著眼點和優先關注有所變動。
盧拉總統時期，巴西的大國外交在國際舞台上非常活躍,巴西是成立金磚合作機制的堅定支持者。除了爭取國際政治舞台上的平等與國際地位之外，金磚國家的經濟在2008年金融危機之后仍然能夠保持快速增長，特別是中國在2009年取代美國成為巴西最大的貿易伙伴，也刺激了巴西經濟的增長。這些經濟方面的因素支撐了巴西對金磚合作的政治投入。追求對外經濟關系的均衡和多元也是盧拉總統的外交目標。巴西前外長阿莫林在總結盧拉政府十年外交成就的文章中指出，巴西對金磚國家機制化的有力支持是巴西參與國際力量重組的重要例子，而金磚四國（當時南非尚未加入）已經在全球經濟和政治事務中顯示了其重要性，成為國際關系中新的重要力量。[4]在國際金融危機需要共度時艱的背景下，金磚國家合力推動的國際金融機制改革獲得發達國家的支持，這進一步鞏固了巴西對金磚合作的支持。在這一時期，金磚國家的機制性合作成為巴西追求大國外交的重要支撐因素。
羅塞芙總統時期，國際金融危機導致的外需減少效應開始顯現，巴西經濟增速出現急劇下降，金磚國家推動的國際金融機制改革隨著發達國家經濟出現復蘇跡象而動力減弱。相應地，羅塞芙的政策重點轉向國內，外交政策轉而強調為國內經濟發展服務。自然稟賦良好的巴西始終把追求以工業文明為核心的現代化作為強國之基，而不願淪為經濟強國的原材料供應國和消費市場。羅塞芙在赴華參加金磚國家領導人三亞峰會前夕，提出中巴兩國關系超越互補性的主張，反映了巴西對初級產品在對華出口中比例過高的擔憂。這也為2014年巴西將金磚國家峰會主題設置為可持續發展埋下了伏筆。巴西國內經濟增速下降后，新興的中產階級對國內基礎設施建設、醫療和教育服務的不滿情緒增加，出現大規模的社會抗議事件。國際上，巴西則面臨著美聯儲退出量化寬鬆貨幣政策后的資本外逃壓力，以及拉美太平洋聯盟的競爭和南方共同市場內部保護主義浪潮和凝聚乏力的挑戰。在這種形勢下，巴西對金磚國家機制能否給巴西帶來新的發展動力更趨關注，政治和安全合作的動力相對匱乏。
具體到巴西主辦的第六屆金磚峰會的利益訴求而言，巴西政府有下述期待。其一，羅塞芙總統在2014年10月面臨大選，國內發展議題比外交議題更為重要。金磚國家務實合作提供的經濟機遇和發展機會更符合巴西現任政府的利益。
其二，面對以跨太平洋伙伴關系協議、跨大西洋貿易與投資伙伴協議、中美雙邊投資協定和拉美太平洋聯盟等為代表的新一輪國際貿易和投資協定的發展趨勢，巴西擔憂被孤立於該趨勢之外的情緒上升，期待金磚國家能發展出更具實質性的經濟合作。
其三，鑒於拉美地區經濟整合面臨相互競爭和不夠開放的挑戰，巴西希望金磚合作機制能夠向拉美地區提供更多發展機遇，借此提升巴西的地區領導地位。
其四，面臨美國退出貨幣寬鬆政策的前景，羅塞芙總統曾致電金磚國家領導人協調立場，金磚國家發展出能夠維護成員金融安全的保障網絡符合巴西的戰略需求。
巴西在金磚國家合作中的策略
巴西持續推動金磚國家合作機制是為了獲取其對本國追求聯合國安理會常任理事國席位努力的支持。第六屆金磚國家峰會重申了對巴西等國在聯合國發揮更大作用的支持，但巴西等國謀求安理會常任理事國席位的努力還沒有得到金磚國家機制的明確支持。巴西是聯合國創始會員國，美國總統羅斯福於1994年曾建議巴西獲得安理會席位，但該提議遭到俄羅斯和英國的反對。巴西卡多佐政府曾短暫將增常作為巴西的優先外交政策，盧拉政府則於2004年加入由巴西、德國、日本和印度組成的增常四國集團，並堅持至今。可見，巴西增常的戰略設想將會繼續，同時堅持多軌並進，在堅持四國集團戰略的同時，不放棄通過金磚國家合作機制謀求中俄的支持。
巴西有選擇性地支持金磚國家合作機制在國際政治安全議題上的合作。巴西曾在2010年就伊朗核問題與土耳其的聯合倡議遭到聯合國安理會常任理事國的反對，這是巴西在國際安全努力上的一次重挫。這一挫折促使巴西對國際安全合作問題採取一種有選擇的、實用主義的態度。巴西在烏克蘭危機中與金磚國家保持了協調立場，在聯合國大會的相關決議案上投了棄權票，並在第六次峰會上淡化了這一問題，推動的聲明表示同意通過協商達成長期的解決辦法。
與中國、印度和俄羅斯的安全處境不同，巴西比較好地處理了與周邊眾多鄰國的關系，而且沒有重大的外部安全威脅。這種地緣戰略環境使得巴西在國際安全問題上相對超脫，不願在國際安全爭端解決中持明確和強硬的立場。但在涉及巴西戰略安全的互聯網議題上，巴西則表現得很積極，推動本屆金磚國家峰會宣言通過確保和平、安全和開放的網絡空間，強烈譴責在全球范圍內實施的大規模電子監控和個人數據搜集行為，以及侵犯國家主權和人權，特別是隱私權行徑的共同立場。
相對於政治安全議題，巴西更加重視能反映其經濟關切和優勢的發展議題，並突出金磚國家合作的經濟功能與軟實力，這集中反映在本屆峰會的議題選擇和議程設置上。第六次金磚國家峰會議題為“包容性增長：可持續的解決之道”，峰會最重要的成果是金磚國家開發銀行和應急儲備安排兩項協議的簽署。通常來說，峰會議題的選擇需更多尊重峰會主辦國的意願。本屆峰會議題的選擇反映了之前提及的巴西在可持續和包容性增長方面取得的內外成就。這些成就為巴西闡釋峰會主題提供了話語權支持。
本屆峰會宣言呼吁2015年后發展議程應基於並完全尊重可持續發展方面的裡約原則，凸顯了巴西在該話題上的影響力。巴西選擇該主題的更深一層考慮是以此向國際社會展示金磚國家的發展成就和軟實力，進而團結金磚國家在國際社會關於2015年后發展議程的制定中發揮更大作用。巴西還在金磚國家開發銀行協議達成的談判過程中發揮了積極作用，在最后一刻利用主辦方的優勢促使銀行總部選址爭執不下的中印兩國達成共識。應急儲備安排的達成得到了羅塞芙總統的高度評價，因為該安排為金磚成員提供了應對外部金融動蕩的安全網，這也極大地緩解了巴西的困擾。
當人們把所有目光聚焦在金磚國家開發銀行和應急儲備安排上時，反而忽略了峰會簽署的其他一些對巴西而言非常重要的文件。一份是金磚國家出口信貸保險機構之間的合作備忘錄，另一份是金磚國家開發銀行簽署的創新合作協議。前者是促進金磚國家相互之間加強貿易和投資的重要進展，相對而言后者強調的金磚國家在創新方面的合作則更為巴西所看重。后者達成的創新合作涵蓋了科技、基礎設施、可再生能源、工業、服務業和農業產業等領域的信息共享與資金支持。
此外，巴西還通過積極推動金磚國家領導人與南美國家領導人對話，來加強本國在南美地區的影響力。仿效金磚國家南非峰會與部分非洲領導人對話會的舉措，本次峰會專門拿出一天時間安排金磚國家領導人與南美國家聯盟的部分領導人進行對話。這一舉措不僅服務於巴西通過分享金磚國家發展機遇提升本國地區領導力的戰略目的，也為金磚國家領導人加強與南美國家領導人的互動提供了舞台。羅塞芙總統還與中國國家主席習近平[簡歷]一道主持中拉領導人會晤，為中國—拉共體論壇的順利成立做出了積極貢獻。
從巴西在聯合國增常上採取的戰略，以及推動南方共同市場與歐盟的貿易協定來看，盡管巴西非常重視金磚國家合作，但也在竭力避免把金磚國家合作作為外交政策的主軸，以維持巴西作為大國的外交戰略的多元性與自主性。從戰略選擇方式來看，盡管巴西也會提及多極化和國際新秩序等話語，但巴西更加強調金磚國家合作對現存國際機制的補充與合作的戰略定位，而不是對現存體系的挑戰或者沖突。這種主張合作而非沖突的戰略態勢在本次峰會宣言中顯露無遺，宣言明確指出金磚國家開發銀行對全球發展中多邊和地區性金融機制的補充與支持定位，並對世界銀行在發展的金融支持和知識分享方面的貢獻給予高度評價。峰會宣言對WTO巴厘島成果的強調以及對區域性貿易協定的開放、包容和透明度的關切基本反映了巴西對國際秩序的看法。峰會對跨國有組織犯罪、反腐敗、反海盜、生物多樣性以及國際毒品問題的關注，則反映了包括巴西在內的金磚國家安全視野的擴展。
巴西戰略對金磚國家合作的影響
總體來看，巴西的金磚戰略對金磚國家的合作起到了非常正面和積極的促進作用。巴西舉辦了金磚國家領導人第二次峰會，對金磚峰會的連續舉辦起到鞏固作用。在國際安全形勢動蕩、金磚國家經濟減速的不利形勢下，第六屆領導人峰會起到了促進團結、提振信心和鞏固合作的積極效果。巴西與金磚國家其他成員沒有地緣政治或者領土爭端，這種戰略態勢為巴西在金磚國家合作中發揮積極作用提供了重要條件。
巴西的多元國際身份有利於維持金磚國家合作機制與西方國家領導的國際機制之間的建設性互動。巴西兼具西方國家與南方國家的雙重身份，同時擁有發揮大國作用的意願與實力，這使得該國成為歐美與金磚國家都極力爭取的合作對象。符合巴西戰略利益的最佳選擇就是與雙方搞好關系。巴西堅持金磚國家開發銀行和應急儲備安排對布雷頓森林體系的補充，這種戰略態度實際上是巴西與歐美密切社會與經濟聯系的自然反映。從國際體系轉型需要既有大國與新興大國合作推動的角度看，巴西強調合作的國際戰略從長遠來說有利於保持國際體系轉型的和平性與建設性。
巴西內部對金磚國家合作的不同看法可能會對金磚國家合作產生消極影響，對此態勢應積極加以應對。巴西一部分戰略界人士對於近兩年金磚國家經濟減速、金磚國家在政治安全上的觀點分歧存在擔憂。這促使巴西在金磚國家合作中更為關注經濟層面的內容，從而有可能降低金磚國家合作的全面性和影響力。近兩年中國、印度出現經濟減速，巴西隨之加快推動其所在的南方共同市場與歐盟的貿易協定談判進程，從而降低了對金磚國家經濟合作的依賴度。此外，金磚國家內部的相互貿易和投資不足、貿易結構初級產品化、附加值不夠高是巴西對金磚國家合作的另一個重要關切。鑒於巴西內部的這些分歧與關切，金磚國家合作伙伴需要更好地照顧巴西的合理關切和利益，進而鞏固巴西對金磚國家合作進程的支持。
（作者系上海國際問題研究院美洲研究中心副主任，副研究員）
[1] 世界銀行：http://www.worldbank.org/en/publication/global-economic-prospects/regional-outlooks/lac#2.（上網時間：2014年7月20日）
[2] 根據聯合國統計司“千年發展目標指標”2013年7月數據整理，http://mdgs.un.org/unsd/ mdg/data.aspx.（上網時間：2014年7月21日）
[3] 聯合國文件：http://www.un.int/brazil/speech/Concept-Paper-%20RwP.pdf.（上網時間：2014年7月21日）
[4] Celso Amorim, “Brazilian Foreign Policy under President Lula (2003-2010): an overview”, Rev. Bras. Poli. Int., No. 53, Vol. SE, 2010, pp. 214-240.
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