進入21世紀以來，尤其是金融危機后，東亞地區的國際形勢發生了巨大的變化，呈現出一系列新特點：一是力量對比的變化。中國經濟的快速發展使其躍居世界第二大經濟體的地位，綜合國力顯著增強，同時也提升了東亞地區在國際社會中的地位。二是東亞不斷發展的經濟一體化。21世紀以來，東亞國家以“10+3”合作為主渠道，積極發展在經濟、金融、非傳統安全等領域的合作，經濟一體化程度加深，相互間聯系更加密切，在一定程度上增強了東亞地區的一體化意識。三是域外大國介入力度加深。美國在“亞太再平衡”戰略背景下，加大了對亞太地區的政策和力量投入，以平衡中國不斷上升的力量和影響力。
東亞創制秩序的發展及其動因
國際秩序，總體來說，可以分為兩種類型：一種是權力秩序，即由國際體系內各國之間的權力關系，尤其是由實力對比所確定的國家間秩序﹔另外一種是創制秩序，也就是由國際體系內國家間不同制度創設能力所確立的國際秩序。創制能力較強的國家，可能通過創立特定的國際制度,制定特定的、更加具體的國際規范，主導和約束特定領域的國際關系。[1] 冷戰結束之后東亞地區秩序呈現出的顯著特征即它是權力秩序與創制秩序的混合體。但不可否認的是，在東亞地區，規范與制度的作用正在不斷增強，權力的作用則日益受到限制。與此相對應，創制秩序在東亞日益顯現，權力秩序總體而言開始弱化。這既是由東亞地區的地緣政治經濟以及主要國家的戰略決定的，也是解決東亞地區新問題與挑戰的客觀要求。
首先，東亞新的地緣政治現實有助於東亞創制秩序的發展。作為冷戰后地緣政治最復雜的地區之一，東亞集聚著世界上最多的對立國家、最多的核國家。但經濟全球化發展已使世界各主要國家多種利益相互滲透，雙向相互依賴日益增強，已近於形成一榮俱榮、一損俱損的復雜關系。簡單的零和性質的利益爭奪已漸成過去。即使各國間的矛盾和對抗不會消失，但彼此都會從切身利益考慮使之局限在一定范圍之內，極力避免正面相撞。東亞地區經過20年地區一體化的發展，已經形成了較為密切的經濟合作，建立了以東盟為中心的區域合作制度。東盟國家形成了一套行之有效的“東盟規范”，引導東亞區域合作的發展進程。上述原因表明東亞地區在客觀上形成了有利於創制秩序發展的環境。
其次，新的現象與挑戰客觀上助推了對規范治理的需求。冷戰結束之后，美蘇“冷戰”不復存在，國際形勢大大緩和。但與此同時，原先被壓制、被忽視的一些問題開始顯現，國際體系又面臨許多新的現象和挑戰。一是全球性問題不斷涌現，內戰、恐怖主義、經濟危機、金融失控、自然災害、氣候變化、流行疾病等等不一而足。[2] 跨國威脅和全球性問題都沒有得到根本的解決，有些甚至日益嚴重。全球性問題的不斷涌現凸顯了國際管理體系及其相應制度安排的嚴重滯后，規則背后的支撐理念也沒有根本性的演進。二是冷戰結束后，一大批發展中國家迅速興起，各類超國家和非國家力量也在興起，並提出符合各自發展的合理需求，但現有國際治理體制在考慮和容納新興力量的合理需求方面表現出明顯不足。三是一些戰略新邊疆相繼形成，例如網絡空間、極地、太空，但國際社會還沒有為此制定相關規則，尚屬於無規則時期，亟需加以規范。
再次，東亞主要大國的戰略取向主觀上促進了創制秩序的發展。國際秩序走向與地區大國的秩序偏好密切相關。美國方面，奧巴馬於 2012年1月在題為《維持美國的全球領導地位：21世紀國防的優先任務》的“防務戰略指南”中指出，“與盟友和伙伴網絡密切合作，我們將繼續促進以規則為基礎的國際秩序，該秩序確保穩定，鼓勵新興力量的和平崛起，經濟的蓬勃發展以及建設性的防務合作”。這些規則包括商業活動的自由和開放，所有國家暢通無阻地進入天空、太空和海洋這些全球公共領域，經濟秩序的開放、自由、透明和公平等。美國重視規范和制度的作用，認為相較於體現硬實力的“壓制”手段而言，通過規范進行管理的成本低、收益高、合法性強，更有利於美國霸權的維持。奧巴馬政府相信，在亞太地區力量對比發生重大變化的背景下，掌握游戲規則的制定權是確保美國在本地區的主導地位的關鍵，同時也是美國軟實力和巧實力的體現。中國方面，新一代中國領導人非常重視國際規范與機制的作用。通過遵守和履行自己認同和接受的國際規則，中國不僅加深了對規則的理解和認識，並在合理和合法的情況下利用這些規則來更大限度地增進國家利益。為了維護自身的正當利益，中國希望對現有的不符合時代潮流的國際規則和制度進行改革，使之更能體現公平和正義。
中美在東亞地區的規范競合
一方面，中美兩國在東亞地區存有規范與制度之爭，這是由中美之間的利益分歧所決定的。安全上，中國要維護其在本地區的核心利益和重要利益，包括遏制台獨、捍衛其在南海和東海的領土主權和海洋權利、維持一個安全而穩定的戰略環境、不斷提升國防實力等。美國則謀求保持和鞏固其在本地區的軍事優勢，維持和擴大其在本地區的安全聯系，制約中國力量的發展和影響力的上升。經濟上，中國希望積極推動東亞經濟合作，與本地區國家形成更緊密的經濟聯系，同時繼續參與亞太經濟合作，而美國則力圖遲滯和瓦解東亞合作，並在亞太合作方面另起爐灶，將中國排斥在外。政治上，中國希望推動亞太地區形成平等、合作、和諧的地區秩序，在地區事務中發揮更大作用，而美國則力圖維持其主導地位，防止中國在東亞的政治力量進一步發展壯大。中美都試圖通過創建規范和制度，在東亞地區的創制秩序中佔據有利地位。
另一方面，中美兩國在東亞地區也擁有重要的共同利益，這為其進行規范合作提供了動力。在安全上，雙方都希望維護地區的和平與穩定，在打擊恐怖主義、防止大規模殺傷性武器的擴散、確保海上航行自由等方面都利益一致。經濟上，中美都希望推動亞太的經濟增長，促進地區貿易投資自由化和經濟技術合作。政治上，雙方都支持本地區國家間改善關系、建立信任、加強合作，支持構建和完善開放、包容、共贏的地區合作框架。雙方基於共同或相近的利益在亞太地區經濟與安全領域開展的合作是兩國良性互動的重要體現，也是兩國關系中的亮點。此外，作為影響東亞地區的兩個主要大國，中美還肩負著維護東亞地區和平穩定的重大責任。這就決定了兩國之間的權力競爭和規范競爭是有限度的，東亞整體的和平與穩定不僅符合東亞國家的根本利益，也符合中美兩國的根本利益。
圍繞規范創建及推進是當前秩序斗爭的焦點
在當前與今后相當長的一段時間內，東亞各種力量圍繞規范創建與推進是當前東亞秩序斗爭中的焦點，各方都希望通過倡導各自的規范佔據地區秩序重構中的有利地位。
首先，囿於美國實力的相對下降，美國希望利用現有規范和創建新的規范以維護其在東亞的優勢地位，並且利用美國主導的規范制度來約束和限制中國的崛起。美國和西方國家鼓吹“中國責任論”，認為中國目前履行的國際責任和義務遠遠不夠，必須進一步遵守國際規范和規則的束縛，這也在一定程度上體現出美國欲以國際機制制衡中國崛起、化解挑戰的目的。
其次，中國認為當前的國際體系總體上是對其有利的，而且中國認為，通過參與多邊機制，可以有效減輕鄰國對中國崛起的疑慮。因此，中國採取積極融入的態度。但是，對於一個正在向世界強國方向發展的大國來說，僅僅停留在現有的規范和原則范圍內，難以在構建區域秩序中發揮作用，也不易為周邊國家所理解。作為負責任的大國和未來的世界強國，中國在規范和制度的創建上應積極有為，成為地區制度規范、規則的創制者，而不是未來規范和規則的順應者、接收者。
再次，東盟竭力通過規范創建與推進，以期實現其在東亞合作中的“地區領導者”地位。冷戰結束后尤其是東南亞金融危機爆發后，東盟國家開始實行地區一體化戰略，並分別與中、日、韓建立對話伙伴關系。以東盟為中心的各種地區合作機制迅速發展起來，並發展出了“東盟規范”。東盟作為一個中小國家集團，通過“東盟規范”限制大國的行為，成效顯著。在某種程度上，東盟正是利用規范及合作機制在東亞地區重塑中佔據了一席之地。
中美兩國良性競爭符合雙方利益且具可行性
美國是當今世界現存的唯一超級大國，但實力又呈相對衰弱態勢，因此對中國實力的上升和影響力的擴大特別敏感。尤其是在東亞地區，中國的崛起以及隨之而來的東亞權力的重新分配日益顯現。美國“重返亞洲”后，中美在政治、經濟、軍事諸方面出現疑慮加深、戰略互信削弱現象，兩國關系處於“漂移”狀態。但這種長期“漂移不定”既不符合兩國的根本利益，也易造成地區和世界格局的混亂。因此，雙方都要不斷夯實和鞏固合作，努力構建中美新型大國關系，按照“不沖突不對抗、相互尊重、合作共贏”的原則妥善處理兩國之間的競爭與分歧，防止軍事競爭和惡性競爭的出現。在規范和機制層面，中國在培育中美關系上需要做好以下幾個方面。
共建全球治理規范。相對於東亞其他國家，中國既是東亞的地區大國，同時也是全球性的大國。在處理中美在東亞地區的競爭（包括規范競爭）方面，中國可以充分發揮自己的全球性大國身份，在全球治理的機制與規范創建上培育兩國關系新的增長點。當今世界，國際和平與繁榮的主要威脅來自於貧困、氣候變化、核擴散、生物不安全、社會暴亂，以及地區沖突、跨國恐怖主義和經濟危機。未來二十年，國際社會在國際機制的改革、轉型和創新以及全球治理能力建設方面的需求將進一步提升。中國和美國作為全球最大的發展中國家和發達國家，無疑在國際規則和機制的創建上有共同的需求和責任，這為兩國在規則和規范共建上奠定了基礎。中美在氣候變化和清潔能源上的合作原則和機制將為國際社會在氣候變化領域提供新的規范與機制。
坦誠溝通。中美關系保持健康穩定持續發展，對兩國、地區、世界都十分重要。但兩國關系的復雜性決定了新問題會不斷出現，這就需要雙方坦誠溝通，講明各自利益關切，找到解決問題的新思路新辦法。近年來，中美通過領導人會晤、戰略與經濟對話、戰略安全對話、亞太事務磋商等雙邊機制，就地區形勢、各自亞太政策、地區熱點問題等進行了坦誠、深入的溝通，在亞太經合組織、東亞峰會、東盟地區論壇等地區多邊合作機制中保持著密切的溝通與協調，對彼此在亞太的共處之道，也做了有益探討，均有助於增進了解，擴大共識，促進合作。
管控分歧。中美政治社會制度不同，歷史文化背景各異。中美隻有相互尊重對方人民選擇的制度與道路，相互尊重彼此的核心利益與關切，才能求同存異，聚同化異，實現兩國的長期和諧相處。中美之間如果出現分歧，成熟的方式是據理力爭，以理服人，不應錙銖必較。更重要的是要建立有效糾錯機制，而且要有良性的相互制約、相互糾錯的機制。中美還要注意管控危機，不推卸責任，不轉嫁危機，控制小分歧不演變為大分歧。現實地看，中美兩國制度不同，發展道路不通，國情也不同，中美關系需要機制規范和維系。要進一步用好、發展好中美戰略與經濟對話、人文交流高層磋商、商貿聯委會等機制，以及戰略安全對話、亞太事務磋商等新增平台。
（本文是外交學院中央高校基本科研業務費專項資金資助項目成果）
（作者系《中國國際問題研究》執行主編）
[1] 秦亞青等：《國際體系和中國外交》，北京：世界知識出版社，2009年版，第54-55頁。有關創制秩序的論述，還可參閱約翰•伊肯伯裡著，門洪華譯：《大戰勝利之后：制度、戰略約束與戰后秩序重建》，北京：北京大學出版社，2008年版。
[2] Bruce Jones, Carols Pascual and Stephen John Stedman, Power and Responsibility: Building International Order in an Era of Transnational Threats, Washington, D.C.: Brookings Institution Press, 2009.
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