在中國社會取得巨大進步的同時，也出現了諸如公權力濫用、社會核心價值觀缺失、社會公平理念未獲得充分實現、貧富差距臨近心理崩潰邊緣等問題，其中公權力濫用是主要問題。原因在於制度缺乏權威性。正所謂制度不把權力關進籠子裡，權力就會把制度關進籠子裡。為此，習近平總書記特別強調：“要把權力關進制度的籠子裡”。
為什麼要把公權力關進制度的籠子
公權力承擔著兩項基本功能：一是維持秩序，包括經濟秩序、政治秩序、社會秩序、文化秩序等﹔二是提供必要的公共產品和公共服務。公權力作為分配有限社會資源的特殊強制力，又存在著兩個消極作用：一是權力腐敗，即絕對的權力必然產生絕對的腐敗。所謂絕對的權力即不受監督、約束的權力。二是權力擴張，即權力總會行使到遇見界限為止。公權力由憲法和法律授予，但這不過是其法律邊界，實際邊界卻需要外在的制約和監督。質言之，公權力是一把 “雙刃劍”，它既是保障公民權利的最有效力量，又可能成為侵犯公民權利的最大禍害。
如何發揮公權力的積極作用、避免消極作用，成為考驗人類政治智慧的巨大難題。在人民主權原則下，人民能否通過選擇道德品質優秀的人行使公權力，以避免公權力的濫用和擴張？這就涉及到一個基本問題：人性的道德表現是否具有高尚及自私這兩重性？是高尚的，在授予公權力時就不需要監督和制約﹔是自私的，在授予公權力時就必須予以監督和制約。
無數事實証明，由於人性道德表現存在兩重性，需要自律和他律兩種手段調節，單純依靠自律不可行。主要依據有兩點：一是在人類社會發展的現階段，國家及國家權力的存在具有必要性，因為人類社會還沒有達到物質極大豐富、人們思想覺悟極大提高的程度﹔二是現階段，法律的存在同樣具有必要性，法律的內容實際上是維持社會秩序的最低道德要求，是對這些最低道德要求的確認。為什麼要以強制方式對這些最低道德要求作出規定，讓所有社會成員必須遵守？是因為現階段存在著部分社會成員連最低道德要求都做不到的事實。
客觀上，人民無法直接行使所有的公權力，必須將大部分公權力委托給自己選擇的代理人行使。人民在選擇代理人時，當然會選擇道德高尚的人。但由於人性道德表現存在兩重性，當一些人面對公權力帶來的巨大利益誘惑，能否靠自律保持道德高尚，十分令人懷疑。人民試圖通過選擇道德高尚的代理人，以防止公權力的濫用和擴張，實際上不可能。
作為人類政治智慧的偉大結晶，是人民通過制定憲法和法律，使國家權力具有了正當性和合法性。同時設計一系列原則和制度，以保証國家權力行使的有效性。此外還設計了一系列原則和制度控制國家權力，防止其濫用和擴張。
怎樣才能把公權力關進制度的籠子裡
憲法和法律中關住公權力的原則和制度，主要側重於規范公權力的行使空間和行使過程，輔之以事后懲罰。即以“不能貪”為主，以“不敢貪”為輔。主要有：
1、授權原則。即憲法和法律通過明確規定的方式授予公權力，公權力必須嚴格按照授權范圍、程序、分工行使。授權原則在一定意義上說又是限權原則，即授權范圍限定了公權力的行使范圍和空間。公權力有憲法和法律授權即可為，若無憲法和法律授權即不可為。在此基礎上形成“越權無效原則”。
2、憲法保留原則。憲法以清單方式列舉了一系列公民基本權利，是公民應當具有的最低限度的權利。即使如此，基於基本權利的內在因素和個人生活的社會因素，這些基本權利在必要時仍要受到一定限制。但是，如果任何一個國家機關都可以限制公民的基本權利，這些最低限度的權利實際上也就得不到應有保障。所謂憲法保留，是指把限制公民最重要的基本權利的權力保留給憲法。除憲法之外的其他法律文件包括法律，不得去限制公民最重要的基本權利。
3、法律保留原則。即把限制公民基本權利的權力保留給法律，法律之外的其他法律文件包括行政法規不得去限制公民的基本權利。2000年全國人大通過的立法法第8、9條，對此作出了明確規定。第8條規定了法律保留的事項范圍，第9條在第8條規定的基礎上，將法律保留區分為絕對保留和相對保留。“有關犯罪、刑罰、對公民政治權利的剝奪和限制人身自由的強制措施和處罰、司法制度等事項”即屬於絕對法律保留范圍，全國人大及其常委會絕對不得授權國務院制定這方面的行政法規。
4、權力分工原則。這是防止公權力濫用的必要原則。現代國家把公權力分為立法權、行政權和司法權三部分，由立法機關制定規則、行政機關執行規則、司法機關依據規則裁判案件。社會主義國家也奉行這一公權力分工原則。與資本主義國家的區別在於，三部分權力之間的關系不同。
5、正當程序原則。正當程序對於防止公權力濫用具有獨立價值：（1）通過正當程序保障實體正義﹔（2）通過正當程序保障行為理性﹔（3）通過正當程序保障當事人的程序性權利﹔（4）通過正當程序保障行為的正當性並進而保障公信力。正當程序必須貫徹公開、公正、正當、參與及效率原則。這些原則需要具體制度保障。
6、公民個人權利制約公權力原則。公民通過行使憲法和法律規定的一系列基本權利，包括平等權、政治權利和自由、人身自由、社會經濟文化權利等，特別是通過行使對公權力的監督權和在受到公權力侵害時的救濟權，發揮對公權力的制約作用。
7、社會權利制約公權力原則。在公權力有限原則下，公權力與社會權利分離。社會公共事務首先由社會組織處理，公權力則成為處理社會公共事務的最后力量。公權力機關如果認為需要在憲法和法律上設定處理社會公共事務的權力，必須要証明社會組織無法有效處理該事務。社會權利包括市場主體的權利、行業組織和中介組織的權利、新聞機構的權利等。
8、合法性審查原則。是指有權機關依照法律規定對公權力機關的抽象行為和具體行為進行審查。包括事前、事中和事后審查。我國已經通過制定一系列法律，規定了合法性審查制度，包括國家權力機關、上級機關、司法機關、專門機關的審查。
9、合憲性審查原則。指全國人大及其常委會，依據憲法對其他國家機關作出的憲法行為的審查。我國憲法、立法法及其他法律文件已經建立了具有中國特色的合憲性審查制度，以保証憲法的權威和尊嚴，保証法律體系的統一性、憲法秩序的統一性。目前，最為關鍵的是如何保証這一制度的實效性。
10、比例原則。比例原則是公權力在行使時必須首先遵守的“帝王條款”。其核心內容是，公權力在行使時，必須在必要限度之內即能給當事人以最小損失而達到目的的，不得給當事人造成更大損失。
此外，稅收法定原則、財政法定原則、追究公權力機關及其責任人法律責任制度等，都是防止公權力濫用的原則和制度。上述原則和制度在我國都已基本建立和確定。目前最要緊的是真正將法治作為治國理政的基本方式，自覺維護憲法和法律權威，嚴格依法辦事。
（作者為中國人民大學法學院副院長 ）
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