從二戰后至今，西方國家和國際機構為非洲提供了大量的援助，主要目標是促進非洲國家經濟發展，消除貧困。但是迄今為止援助效果並不理想，其援助有效性備受爭議。當今非洲國家不僅面臨艱巨的經濟發展任務，更面臨著復雜的政治發展、民族發展和文化發展任務。然而，現階段非洲國家能力建設普遍不足，嚴重影響了對外來援助的充分和有效利用，成為阻礙自身發展的桎梏。非洲要實現自身的全面發展，從根本上來說必須依賴非洲國家自身的努力，當前最重要的路徑是借助國際援助加強其自身能力建設。在2015年后的發展援助進程中，國際社會應當把加強非洲國家能力建設作為國際發展援助的重要方向和優先目標。隻有從根本上提升非洲國家能力，才能最終實現援助的有效性，促進非洲國家的自主性、獨立性和可持續性發展，從而使其最終擺脫對援助的依賴。
2014年5月4—11日，中國總理李克強對埃塞俄比亞、尼日利亞、安哥拉和肯尼亞進行了訪問，雙方簽署近60份合作文件，涉及政治、經貿、文化、衛生、農業、人員培訓等諸多領域。李克強總理還宣布將向非洲增加120億美元援助，並表示中國對非援助將向民生領域傾斜。中國在非洲國家能力建設方面享有獨特的優勢，能夠發揮積極作用。
能力建設的概念及內容
20世紀80年代，國際發展援助出現變化，援助國開始強調發展的可持續性和受援國的自我管理﹔20世紀90年代，“能力建設”這一概念遂得以產生。1991年，聯合國開發計劃署（UNDP）正式使用這一個概念，界定了其具體內容，並指出，能力建設是一個長期的持續過程，相關各方如國家各部門，地方政府、非政府組織、職業團體、學術機構等都應當積極參與。在1992年，聯合國環境與發展大會（UNCED）通過的《21世紀議程》中指出，能力建設包括國家、人力、科學、技術、組織、公共機構、資源能力等內容，能力建設的根本目的是增強評估、處理政策選擇和發展模式選擇等關鍵問題的能力。此后，這一概念被國際機構和傳統援助國廣泛接受和使用。在2005年，《援助有效性巴黎宣言》（Paris Declaration on Aid Effectiveness）強調了能力建設對於南方國家自主性、發展策略的領導性和發展進程的重要意義，此后，能力建設這一概念成為國際援助的重要議題。
對於“能力”和“能力建設”，國際社會並沒有完全統一的界定。聯合國開發計劃署等機構認為能力是指個人、組織和社會履行職能、解決問題、設定並完成目標的能力，能力建設包括個人技術，機構能力和社會資本的獲取，並在社會轉型過程中尋求機會利用這些能力和社會網絡促進生產﹔世界銀行指出“能力是指社會中的主要行為體能夠獨立實現其社會經濟目標的能力”，主要包含公共機構、組織、領導力、金融和物質資源、人力資源等，能力建設則是加強在上述方面的投資﹔發展援助委員會（DAC）認為“能力是指個人、組織、整個社會能成功地管理其事物的能力”，能力建設則是指個人、組織、整個社會創造、加強和維持這種能力的過程。
從上述界定看出，能力建設具有多層面綜合性的發展要求,各層面的能力發展相互影響、相互依賴,同時又具有相對獨立的發展政策。能力建設是一個長期的過程，涉及的內容和領域非常廣泛。首先，從能力建設涉及層面上看，主要包括：個人層面、組織層面、部門/網絡層面、社會層面、全球層面。個人層面是指個人通過教育或其他學習途徑獲得技術的過程﹔組織層面是指組織機構建設、資源獲得、機構運行過程的有效性等﹔部門/網絡層面是指各部門政策的一致性,部門之間的協調性﹔社會層面是指社會風俗習慣、價值觀念、法律規制、政府管理、政策執行等﹔全球層面是指國家了解掌握國際規范、法律制度，更多地參與多邊組織、多邊協議,並且充分地利用它們的優勢，提高自身競爭力。其次，從能力建設涉及內容來看，主要包括：人力資源開發、教育、科學技術、信息通訊、法律制度架構、行政管理、國家治理等﹔最后，從能力建設涉及領域來看，具體包括農業、工業、商業、貿易、服務業、環境、氣候等。
能力建設：未來國際發展援助的方向和重點
在過去的六十多年裡，國際發展援助經歷了深刻的發展變化，援助目標從促進經濟發展轉向消除貧困，提高受援國民眾福利，促進受援國實現良治，改善環境。事實上，從20世紀90年代以來，傳統援助國和國際機構就一直將消除貧困作為其援助優先目標，並為此提供了巨額援助。據統計，2012年DAC成員國總計向撒哈拉以南非洲提供了大約303億美元援助，其中美國大約93億，法國大約37億，英國33億，日本24億，德國23億。在過去六十年裡，富裕國家向非洲國家提供了上萬億美元的援助。
然而，到目前為止，援助效果並不盡如人意。有學者因此認為，援助是無效的，受援國經濟發展和貧困的消除與援助並沒有必然關系。有學者甚至認為，援助非但不能幫助非洲國家減少貧困和促進增長，反而造成這些國家過度依賴援助，致使貧困程度繼續上升，數以百萬計的人繼續受苦﹔援助已經使非洲國家陷入了一個依賴援助、腐敗、市場扭曲、進一步貧困的惡性循環。與此相反，有學者通過研究得出不同的結論，其研究表明援助能否促進受援國經濟發展和受援國自身的能力建設有內在的聯系。世界銀行經濟學家 Burnside 和 Dollar認為援助有效與否很大程度上取決於受援國內部“軟環境”的改善，如果受援國具有良好的財政、貨幣和貿易政策，援助則可以產生積極作用﹔反之，在缺乏良好政策的發展中國家，援助並沒有對經濟增長起到積極作用。中國學者周弘分析了援助對中國經濟發展的作用。她認為，中國在接受發展援助時能夠自主地制定發展戰略，在發展合作中保持平等地位，堅持“自強”精神，調動本國的政治、經濟和社會力量引導多元的援助者為國家經濟建設和社會發展提供幫助，因此中國在利用援助方面是成功的。上述學者文中提及的“軟環境”、“自主”、“自強”精神正是國家能力建設的范疇。
長久以來，促進受援國經濟發展、減貧、能力建設一直是國際發展援助的目標。相對來說，筆者認為能力建設具有更重要的意義。一國的計劃能力、執行能力和管理能力對於實現其發展目標至關重要。因此，能力建設不僅僅本身是國際援助的目標，更是決定受援國實現真正獨立、自主、可持續發展的根本路徑，是受援國實現國際目標的重要方式。國際社會若想真正實現援助有效性，並最終使受援國擺脫援助依賴，就必須將提升受援國能力建設作為未來援助的方向和重點。誠如坦桑尼亞總統基奎特（Jakaya Kikwete）在2012年7月訪問英國時所言，“發展伙伴應將對非援助重點放在提高非洲國家自身能力建設上，而不能只是給錢讓非洲花。外國援助如不優先考慮受援國的實際需求或技術發展需要的話，就無助於改善后者創造財富的能力。如果你們能幫助我們加強能力建設，提高生產力，十年后我就不會再回來跟你們要錢了。”
近些年來，一些重要的國際組織，如聯合國開發計劃署，聯合國教科文組織、世界貿易組織、國際貨幣基金組織、世界銀行、歐盟等組織和主要的援助國，如美國、英國、法國等在提供援助時已經越來越重視受援國的能力建設。
非洲國家能力建設面臨的挑戰
2012年非洲能力建設基金（The African Capacity Building Foundation，ACBF）發布非洲國家能力建設指標報告（African Capacity Index Report, ACIR）,指出非洲國家在2012年能力建設方面取得了進步，許多國家通過設立機制提高決策質量和政策設計。但是，整體來說，大部分國家能力建設指數依然很低，能力建設的成果不夠顯著。能力建設不足成為非洲經濟發展的嚴重障礙。首先，從國家內部來說，國家能力不足則會導致政府不能有效推行或是在最大程度上實現其政策，造成社會資源浪費和運行成本增加，阻礙經濟發展。其次，在國際層面，能力不足導致非洲國家缺少對國際規制的了解，全球競爭力低下，無法積極、有效地參與國際產品競爭，開拓國際市場，從而影響到非洲國家的全球化和地區一體化。
目前，非洲國家能力建設面臨的挑戰主要有下面幾點：
第一，教育程度、醫療衛生設施條件等落后。非洲大陸人口眾多，但目前教育程度遠低於世界平均水平。據世界銀行2011年統計，撒哈拉以南非洲國家完成小學教育比率為72.6%，中學入學率為41%，年輕人（15—24歲）識字率為70.4%，成年人（18歲及以上）識字率為59.8%，高等院校入學率僅為7.6%，而上述數據世界平均水平分別為91.3%、70.7%、89.4%、84.1%、30.1%（圖1）。可以看出，在至關重要的高等教育方面，撒哈拉以南非洲和世界平均差距非常大。《2010年世界人口狀況報告》預測，非洲地區人口將從現在的10.33億增至19.85億。顯而易見，如果教育不能得以提升，龐大的人口數量將成為非洲發展的嚴重障礙。而就醫療衛生來說，較為突出的問題是傳染性疾病、瘟疫和嬰幼兒死亡率一直無法得到有效控制。艾滋病一直困擾著非洲大陸，尤其是撒哈拉以南非洲。數據表明，2011年撒哈拉以南非洲五歲以下兒童死亡率高達9.75%,而世界平均水平則為4.78%。
第二，非洲國家人口增長迅速，絕對貧困人口數量不降反增。據世界銀行統計，以購買力平價計算，2010年撒哈拉以南非洲日均生活費1.25美元的人口佔世界總人口比例則高達48.5%。更為重要的是，雖然近年貧困率有所下降，但絕對貧困人口數量卻在增加。1981—2010年期間，撒哈拉以南非洲仍是世界上唯一貧困人數不斷增加，且增幅顯著的地區。據統計，撒哈拉以南非洲貧困率（按人均日消費1.25美元計算）從1981年的51.5%下降至2010年的 48.5%，貧困率下降了三個百分點，而貧困人口則從2.049億增加到4.137億，增加了一倍以上（見圖2）。撒哈拉以南非洲在1981年僅佔世界極貧人口總人數的11%，而現在卻佔到世界極貧人口總人數的三分之一以上。在有些國家，如果考慮到快速上漲的人口增長率，其實際人均GDP年增長率可能等於零甚至是負增長。據聯合國2013年《人類發展報告》，2012年人類發展指數的全球平均值是0.694，而撒哈拉以南非洲最低，為0.475。
第三，非洲科學技術水平落后，全球競爭力低下。首先，在非洲許多國家，科技教育與研發投入不但薄弱，而且往往也和實際發展需要相去甚遠。據聯合國教科文組織統計，除南非外，非洲其他國家在科技方面的投入僅佔國民生產總值的0.2%。其次，人才流失嚴重。非洲平均每年有兩萬多名大學畢業生前往歐美發達國家，迄今已有60多萬名非洲技術人員在發達國家效力，其中具有博士學位的就有４萬多人。再次，信息通訊技術落后。非洲最不發達的國家大概每100人中隻有6名互聯網用戶。在撒哈拉以南非洲，至今仍有許多鄉村“與世隔絕”。科學技術落后導致非洲國家不具有深加工能力，出口的只是初級產品，附加值很低，在國際市場競爭力低下，對本地區經濟的貢獻非常有限。
第四，非洲農業發展落后，糧食問題突出。在目前階段，非洲經濟的發展還主要以農業增長為依托，農業產值在國民生產總值中的比例非常高。非洲除南非、利比亞等11國外，其余都是以農業為主的國家，農業產值約佔非洲國民生產總值的五分之一，農業產值比重超過30％的有21個國家﹔農業人口約佔總人口的三分之二，有二分之一的國家農業人口佔80％以上﹔農產品出口約佔出口總額的四分之一。但是由於農業技術落后，非洲是目前世界上糧食單產水平最低的地區﹔生產方式原始，農業耕作81%需要靠人力，16%靠畜力，隻有3%是靠機械。據統計，非洲有全世界24%的農業耕地，但是農產品隻佔世界農產品的9%。
第五，非洲戰亂和沖突頻發，政治治理和管理能力不足。由於腐敗、經濟落后、種族、宗教、邊界糾紛等種種原因，非洲內部沖突頻仍，成為世界上最為動蕩不安的區域之一。據非洲開發銀行統計，1997—2002年間，全世界發生的暴力沖突中約一半都發生在非洲大陸。自2010年以來，索馬裡、蘇丹達爾富爾、剛果（金）等國內沖突一直久拖不決，毛裡塔尼亞、幾內亞比紹、幾內亞、馬達加斯加、埃及、突尼斯等國均不同程度地出現了政治緊張甚至流血沖突，科特迪瓦、利比裡亞、馬裡更是爆發了嚴重的國內軍事沖突，而當前南蘇丹和蘇丹之間沖突又起。沖突戰亂給非洲國家執政和管理能力建設帶來嚴峻挑戰。
中國在非洲國家能力建設方面的作用
人類社會進入21世紀第二個十年，西方國家受困於經濟危機增長緩慢，中國則不斷崛起，國際發展援助格局面臨著重大調整。中非關系密切友好，互信度高，合作領域廣泛，中國在非洲國家能力建設方面享有獨特的優勢。近年來，中國一直非常重視非洲國家自身能力建設，強調“授人以魚不如授人以漁”的理念，未來可以繼續在以下方面發揮更大作用。
第一，加強教育援助和技術培訓。人的發展可以加速創新，掌握新技術，有助於推動非洲結構轉型，而人的發展、科技的進步關鍵在教育。因此，教育的提高和改善是非洲國家能力建設的基礎和根本。正是基於此，中國近年來尤其重視加強對非洲的教育援助和技術培訓，主要途徑包括援建學校、提供獎學金名額、開展教育合作、開設孔子學院、各類人員及技術培訓、向非洲派遣專家和志願者。截至2013年底，中國在非洲27個國家開設了37所孔子學院。目前中國每年大約為非洲提供5000多個獎學金名額。2013年，中國決定實施“非洲人才計劃”，未來三年為非洲培訓3萬名各類人才，提供1.8萬個獎學金留學生名額。未來中國應當加強教育合作和援助管理，建立效果跟蹤和評估體系，以期最大化實現教育援助和培訓的功效，促進非洲教育和技術發展。
第二，利用經貿合作和投資提升非洲國家貿易能力。近年來，中非經貿合作不斷加強。2013年中非貿易額達到了2100億美元，中國已經連續五年成為非洲最主要的貿易伙伴。中國在非洲的投資直接從2003年的5億美元劇增到2013年的250億美元。李克強總理在訪問非洲時表示，到2020年中非貿易將達到4000億美元，中國的直接投資也將增加到1000億美元。國際貨幣基金組織的統計數據顯示，中國與非洲的合作對非洲地區經濟發展的貢獻比例超過20%。中非經貿合作和中國對非投資數額龐大，領域廣泛，中國應當充分利用貿易和投資平台，幫助非洲國家積極參加全球貿易體系，給予非洲貿易官員更多專業培訓，讓他們了解世界貿易規則和制度，推動其貿易機制建設，使他們能夠更好地履行協議，有效地和其他貿易伙伴談判，更好地在全球市場把握機會。
第三，提升非洲國家農業生產能力。對大部分非洲國家來說，農業至關重要，它關乎國家的GDP和就業。目前，非洲農業生產遠遠滯后於人口增長，導致糧食安全問題嚴重。中國同為農業大國，在農業發展方面有豐富的經驗，為加強非洲農業能力建設做出了積極努力，並且取得了良好效果。2009年，中國政府宣布三年內將為非洲國家援建的農業示范中心增加到20個、向非洲派遣50個農業技術組、為非洲國家培訓2000名農業技術人員。目前,這些舉措都已得到了有效落實。到目前為止，中國在30多個非洲國家建立了40多個農業合作項目。未來，中國應根據非洲國家具體需求，通過擴大貿易、投資、援助、技術合作等多種方式，繼續幫助非洲國家提高糧食生產和加工能力。同時，中國應該繼續增加援非農業示范中心，繼續向非洲國家派遣農業技術組，傳授農業生產技術和經驗，幫助非洲國家全面提升其農業生產能力。
第四，加強技術交流合作。科學技術可以促進國家和地區層面創新體系發生革命性變化，在發展中的作用舉足輕重。李克強總理在訪問非洲時明確提出，要加快向非洲轉移所需要的技術。技術轉移需要真正做到本土化，這樣才能從根本上提升非洲國家的技術能力。
第五，加強治國理政經驗交流，提升非洲國家治理能力。非洲開發銀行行長卡貝魯卡（Donald Kaberuka）指出非洲國家公共部門管理能力不足是阻礙非洲國家實現減貧目標的主要障礙，如果不加強執政和管理能力的建設，不管投入多少發展資金都隻會成效甚微。經過六十多年的發展，中國形成了有自身特色的發展道路，具有豐富而又獨特的寶貴經驗，這些對於非洲國家都有一定的借鑒意義。雙方可以在政府、學界和民間等層面上加強溝通和交流，以便有利於非洲國家的執政和管理能力的提高。
結 論
來自外部的支持和援助有利於非洲的發展，但歸根結底非洲國家的最終發展還要取決於其自身能力的提高。中國在援助非洲國家增強能力建設的同時，也應當以非洲國家為主，充分考慮到非洲國家的自主性、獨立性、具體性和多元性，切實尊重非洲國家能力建設的具體需求。這不僅可以最終推動非洲國家的發展，也有利於推動中非新型戰略伙伴關系繼續深入發展。
（作者系北京外國語大學國際關系學院副教授）
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