為什麼要建立規范合理的中央和地方政府債務管理及風險預警機制

　　新華網北京12月23日電 《決定》指出，要“建立規范合理的中央和地方政府債務管理及風險預警機制”。這是針對近兩年來我國政府債務風險特別是地方政府債務風險隨地方政府性投融資持續增長而不斷累積的情況，作出的加強風險防范的重要舉措，是改進政府預算管理的重要內容。

　　第一，充分認識建立規范合理的中央和地方政府債務管理及風險預警機制的必要性。政府性債務包括中央和地方政府債務，在支持經濟社會發展、提高公共服務能力、改善民生以及應對國際金融危機沖擊等方面發揮了積極作用。適度舉債可有效拓寬融資渠道，滿足經濟社會發展的多元化資金需求。但隨著政府融資規模不斷擴大，近兩年來我國政府性債務特別是地方政府性債務出現了超越自身財力舉債，且責任不清晰、運作不規范等問題，形成一批新的風險點，必須引起高度重視。從中央債務看，2012年底我國國債余額為77565.7億元，佔國內生產總值的 14.9%，遠低於60％這一國際公認的財政穩定臨界點，安全度較高﹔但隱性債務包括中央政府負有擔保責任或者是在出現違約情況下不得不使用財政資金進行最后“兜底”的各類債務，這幾年仍逐步增加，並存在一定的風險，應高度關注。雖然地方政府性債務仍在可控范圍之內，但風險也在不斷累積。一是債務風險更加隱蔽。近兩年，隨著銀行信貸的收緊和土地出讓收入的減少，越來越多的地方政府開始通過銀行表外業務、財務公司、信托公司、基金公司、金融租賃公司、保險公司甚至民間集資等“影子銀行”渠道融資。與傳統銀行信貸融資方式相比，此類融資具有成本高、產品設計復雜、直接債權人分散、交易脫媒化等特點，風險隱蔽性較強。二是債務期限錯配風險更為突出。為規避已出台的限制地方政府性融資的政策，越來越多的地方政府重新啟用公司合作框架下的代建制，推動地方基礎設施建設和公用事業發展。這在短期內可能弱化地方政府對累積債務壓力的判斷，但從長期看將加劇償債能力與償付義務之間的期限錯配，增加風險，提高債務融資成本。三是化解債務風險的難度加大。近兩年地方政府更多選擇使用地方債、企業債、公司債、中期票據、短期融資券等直接融資方式進行融資。相比貸款展期、借新還舊等銀行信貸違約化解方式，採用直接融資方式形成的地方政府債務，化解難度較大：一方面，當出現償付危機時，面對眾多的債券投資人，地方政府在短期內必須拿出巨額現金支付債務﹔另一方面，即使通過與眾多債券持有人談判達成債務重組方案，其風險化解成本也是很大的。

　　第二，貫徹《決定》精神，在改進預算管理制度的過程中，加緊建立規范合理的中央和地方政府債務管理及風險預警機制。一是建立債務風險指標預警體系。參考國際通行做法，採用債務負擔率、債務率、償債率等指標，設立具體化的政府債務風險評價標准，逐步建立政府債務風險評價預警體系。將地方政府債務逐步分類納入預算管理，進一步完善地方政府性債務管理制度。二是積極編制政府流動資產負債表，實施動態管理。完善債務動態管理制度，積極編制政府流動資產負債表和債務收支計劃，及時反映建設項目的投資規模、資金使用和償還本息等情況。三是嚴格控制融資規模，建立健全項目決策機制。量力而行、突出重點，對需實施的建設項目，要從建設規模、資金來源、成本、償債資金來源、效益等方面進行綜合評審論証，避免超越財政承受能力，形成潛在債務風險。四是進一步完善政府債務建設項目的監管制度，降低融資成本，提高資金使用效益。