城鎮化加速中如何化解和平衡財政壓力

針對未來我省城鎮人口超過農村人口的必然趨勢，我們在調研中發現，我省很多市縣（區）政府普遍擔心地方財力難以承受大量農民進城后增加的公共服務開支和巨額的城市建設資金。財政承載壓力是擺在政府面前十分嚴峻的現實問題。

據相關數據，預計2017年，全省城鎮化水平要超過50%，實現城鎮人口超過農村人口的結構性轉變。伴隨這一進程，各地財政所承受的壓力也在加大，主要體現在：

其一，巨額的城市建設資金壓力。根據省統計局提供的數據，預測未來五年我省將新增500萬城鎮常住居民。由此估算，所需資金大約在5000億至7500億之間。而且所需資金中至少三分之二要用政府的融資平台籌資，必將大大增加政府債務。

其二，城市公共財政支付能力不足。直接表現在用工成本、社會保障成本（養老、醫療、工傷、失業等保險支付成本）、住房成本（公租房、廉租房等建設成本）等主要成本大幅度增加。

其三，農民市民化個人支付能力較弱。表現為：農民工帶著農村的經濟權利進入城市還存在法律政策層面的障礙，進入城市缺乏雄厚的經濟基礎﹔農民工市民化后要面臨著放棄自己土地資源的風險，需要在適應城市消費水平、在城市正常安居樂業、子女享受城市教育等方面付出高昂成本。為了進一步提升我省城鎮化進程中的財政承載力，建議創新政策思路，多渠道合理分擔農民工市民化的成本——

一、實現“財隨人走”，合理分配教育資源。一方面，隨著越來越多的農民工隨遷子女進入城市接受幼兒教育、義務教育、高中和職高教育，國家財政撥款（學生人頭經費、增加教師編制的經費、建設校舍經費）也應當相應地按照進城讀書的人數從農村轉移到城鎮，實現“財隨人走”。另一方面，要合理分配教育資源，做好學校布局管理，整合資源，減少學校（例如村小）重復建設，促進城鄉教育資源的合理分配。

二、制度有效銜接，實現醫療和養老保險省內結轉。過去我省企業職工基本養老保險和城鄉居民養老保險之間的福利差距較大，城鄉居民養老保險的待遇明顯較低，同時城鄉居民也不能參加企業職工養老保險。現在，省人社廳通報從11月1日起施行全省企業職工基本養老保險新政：參加新農保、城鄉居民養老保險和企業職工養老保險的人員，隻要還沒有領取養老金，都可以自由轉移接續。但該項新政的落實工作還剛剛起步。建議一方面，要進一步加大新政的宣傳和落實，擴大我省企業職工基本養老保險覆蓋范圍，實現城鄉養老保險制度轉移銜接﹔另一方面，還需執行國家將要出台的統一政策，做好我省有關制度與國家政策的銜接。

就醫療保險而言，我省農民工的醫療保險權益在城鄉間流動時轉入轉出或者攜帶性較差。今年7月，省政府下發《關於2013年推進統籌城鄉發展工作的意見》，提出將在全省行政區域內探索醫療保險異地就醫結算。為此建議，第一，在全省范圍內盡快實現醫療保險“一卡通”﹔第二，出台相關配套辦法，盡快實現醫療保險在全省范圍內的結轉。

三、帶著資源進城，加大農民進城后的自我湊資能力。十八屆三中全會提出要賦予農民更多財產權利。為此，建議其一，逐步推進戶籍制度、土地制度、行政管理體制機制等改革，為城鄉要素自由流動營造良好的制度環境。其二，加快研究推出與十八屆三中全會精神相一致的具體政策，提高農民農村資源的變現能力，允許農民帶著農村資源進城，推進城鄉要素平等交換，加大農民進城后的自我湊資能力，為其實現市民化提供資金。例如，在我省進一步開展農村集體經營性建設用地流轉試點等等。

四、就地就近就業，加大中小城鎮產業支撐能力。一方面，加大中小城鎮產業發展力度，能夠有效帶動我省投資需求和消費需求。另一方面，實踐証明，就地就近就業，能有效分擔我省各地的城鎮化成本，為實現新型城鎮化提供強大動力。因此建議，其一，以產業為支撐，積極發展中小城鎮，特別是中小城鎮要依托鄰近大城市功能，發揮自身特點，促進區域經濟整合，形成城市組團、聯動發展的城市群效應。其二，優化中小城鎮人文自然環境，完善中小城鎮公共產品供給體系，吸引各類產業落地，創造更多的就業機會。其三，通過政策支持和財稅優惠，鼓勵和引導農民工回到戶籍所在地的中小城鎮創業、就業、定居，實現就地城鎮化、就近城鎮化。

五、創新投融資體制，引進社會力量加大投資。為避免未來公共財政不堪重負，有必要積極引進社會力量加大對城鎮化建設的投資。建議政府在政策上進一步放開對民營資本投資城市基礎設施和公共服務設施的限制，創新投融資機制，加強社會治理方式的創新，可以採取BOT方式或者組建多元化的新型城鎮化專業投資公司等，通過設立合理條件，讓私人資本或企業資本參與基礎設施建設，向社會提供公共服務。（作者系省社科院副研究員 博士）