構建新型農業經營體系需把握的要點

《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》提出，要加快構建新型農業經營體系。正確解讀新型農業經營體系，把握好政策界限，對推進這項工作具有重要的意義。

所謂新型農業經營體系是對原有農業經營體系的一個揚棄，不是徹底的變革。原有的農業經營體系就是以家庭承包經營為基礎，集體統一經營與家庭承包經營相結合的雙層經營體制。《憲法》《土地管理法》《物權法》《農村土地承包法》等法律都是這樣規定的。但是，在現實的農村經濟生活當中，有三個方面的問題：一方面，集體統一經營普遍弱化，在有些農村甚至已經看不到集體的統一經營，隻有農戶的分散經營，家庭的分散經營，其規模狹小，嚴重影響到農業的現代化、社會化發展。而農戶家庭經營也存在困難。因此，多年來的發展要求改變這種狀況，趨勢是發展適度的規模經營、通過合作經營，通過發展多種形式的農業產業化經營，提高農業的社會化和現代化程度。另一方面，全國也有一些農村集體在堅持集體經營，沒有實行包產到戶。它們隻有集體經營，沒有農戶家庭經營，而且集體經濟發展得還比較好。你能說它們沒有實行雙層經營不符合法律嗎？所以，在法律上也要明確地肯定集體經營，給集體經營明確的法律地位。第三個方面的問題是，隨著市場經濟的發展，各地都在農業生產經營體制方面進行了一定的探索，如家庭農場、農業合作社、專業合作社、公司加農戶的產業化經營。這表明農業經營體制已經不完全是家庭承包經營。因此，現實的發展要求從政策和法律層面，對農業經營體制做出變革。《決定》提出的加快構建新型農業經營體系，一方面繼承了家庭經營的合理成分，強調堅持家庭經營在農業中的基礎地位，另一方面又突破了原有的表述，提出堅持家庭經營在農業中的基礎地位，鼓勵土地承包經營權在公開市場上向專業大戶、家庭農場、農民合作社、農業企業流轉。這是對農業經營體制的重大政策調整，其意義就在於推行與新型城鎮化、城鄉一體化發展相適應的農業經營體制，推進農業的現代化發展。

我們在認識這一政策的重大意義，加快構建新型農業經營體系的過程中一定要正確解讀政策界限，把握好執行的方向，防止出現偏差。為此，有以下幾點務必引起我們的注意: 第一，堅持農村土地集體所有權。《決定》明確提出要堅持農村土地集體所有權，依法維護農民土地承包經營權，發展壯大集體經濟。這是本次農村土地改革的一個前提，所以對本次相關改革的解讀，是在堅持農村土地的農民集體土地所有權性質不變的前提下，對集體所有權實現機制的完善，不是土地所有制和所有權性質的改變，不是集體土地國有化或者私有化的改革。因此，加快構建新型農業經營體系，也必須堅持集體土地所有權。

第二，必須處理好新型農業經營體系與家庭承包經營的關系。新型的農業經營體系並不是對原來的家庭承包經營為基礎統分結合的經營體制的否定，而是在其基礎上的完善，這是由農業生產受自然力作用的自然生產過程的特點決定的。創新農業經營方式，並不意味著對承包制的動搖。但是以往的承包制的實踐表明承包制有不完善之處，主要是承包經營權的權能不夠充分。主要是在流轉方面有許多限制或者對有些問題不夠明確，例如承包經營權入股的問題、大戶承包的規模問題、資本下鄉經營農業的問題。另一個問題是不允許土地承包經營權抵押。這次《決定》就通過對承包經營權的賦權，充實承包經營權的權能來解決這個問題。

第三，構建新型農業經營體系必須尊重農民的意願，切實維護農民利益。在推進新型農業經營體系的構建過程中，要堅持正確的政策引導，隻可鼓勵農民，不可強制農民。堅持家庭承包經營的基礎地位不變，切實維護農民的承包經營權，就是尊重農民的既得權益，尊重農民的意志自由。農民的承包經營權是農民參與農業生產經營的基本財產權，也是構建新型農業經營體系的財產權利基礎，沒有農民的承包經營權的自主行使，家庭經營、家庭農場、合作經營、公司加農戶的企業經營等等都談不上。農民的承包經營權入股、流轉向家庭農場、大戶經營、合作經營、集體經營、企業經營都必須建立在農民自主行使承包經營權的基礎上。因此，不能在推進構建新型農業經營體系的過程中損害農民的承包經營權，而必須尊重農民承包經營權，切實加強對農民承包經營權的保護。

（作者系西北政法大學物權與土地制度研究所所長、研究員）