社會管理尤需治理理念的指導

記者：黨的十八屆三中全會《決定》指出，全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。把“管理”改成“治理”，一字之差體現了什麼？如何全面理解社會治理的內涵？

何增科：治理理念是不少學者一直關注和倡導的新理念，這次在政策概念上體現治理理念，學界感到欣慰和鼓舞。 20世紀90年代以來，治理的概念在國際社會逐漸流行起來，近年來在我國也產生了日益廣泛而深入的影響。在關於治理的各種定義中，聯合國全球治理委員會的定義很有代表性。其定義是：治理是各種公共的或私人的個人和機構管理其事務的諸多方式的總和。它有四個特征：治理不是一整套規則，而是一個過程﹔治理過程的基礎不是控制，而是協調﹔治理既涉及公共部門，也包括私人部門﹔治理不是一種正式的制度，而是持續的互動。正因為社會管理尤為需要治理理念的指導，社會管理尤為契合治理的特征，所以學者們更願意把以治理理念為指導的社會管理稱為社會治理。社會治理是在一個既定的空間范圍內由多元行動者運用各自權威對社會組織、社會事務和社會生活的規范、協調和服務的過程，其目的是滿足社會需求，維持社會秩序。

記者：社會治理和社會管理概念的區別體現在什麼地方？有什麼啟示？

何增科：社會治理和社會管理概念有著重大的區別。社會管理的主體相對來說較為單一，主要是指各級黨委和政府及其職能部門。而社會治理的主體則是多元的，黨政機關、企事業單位、社會組織、公民都是社會治理的重要行動主體。政府社會管理的主要內容是政府管理社會，一些地方和部門甚至將政府管理社會理解為防范管控社會，這種防控要橫向到邊縱向到底，編織一張嚴密的防控之網將社會一網打盡、一覽無余。

一個沒有自治精神和自治能力的社會，隻能依賴於外部的政府管理。長此以往，社會將缺乏創造精神和生機活力，政府因“保姆式”管理而不堪重負。而從“治理”的角度考慮問題，則意味著政府為社區居民和社會組織成員提供更大的自治空間，為社會自治提供必要的權利、資源和能力保障。政府將集中有限的資源做自己擅長做的事情。以前，一些地方和部門將政府社會管理理解為政府對社會組織和社會成員通過政治動員和行政命令方式達到管理的目的，對方隻有服從和配合的義務而缺少應有的權利。社會治理則強調多元主體通過協商協作方式實現對社會事務的合作管理，強調協商協調中的持續互動過程，反對單純的命令和控制，倡導政府社會管理的透明化、法治化和利益相關方參與社會政策決策。

記者：這樣，就意味著多些參與，少些旁觀，多些協同、少些管控，多些自治、少些被動，這也是您在社區管理方面一直倡導的。那麼，將社會治理理念應用於社區，如何在社區治理中體現參與式管理的原則？

何增科：近年來，隨著城市化進程的加快，社區日益成為社會事務管理的最基本的單元。但是，在社區管理體系建設方面，目前存在的突出問題是自治組織行政化，城鄉分割條塊分割，社會參與不足，社區在社會管理中的作用有限。城市居民對於社區的認同感和歸屬感不強、對於社區事務的參與度不高﹔另一方面，大量的城市外來人口特別是農民工基本游離於社區之外，成為“漂泊的社會人”。發揮社區對社會的凝聚力，就要在社會成員的參與式治理上多下功夫。

由於在城鄉社區缺乏相應的政府機構，鄉鎮和街道政府隻能依靠居民自治組織來履行自身在基層社區的社會管理和公共服務職能，其結果是居民自治組織日益行政化，成為實際上的一級政府。同時居民自治組織缺乏獨立的收入來源和充足的資源，難以對基層社區的公共事務進行自我管理。鄉鎮政府和街道辦事處本身就帶有縣、區政府的派出機構的性質，但他們卻對區、縣政府職能部門在鄉鎮和街道的派出機構缺乏統轄權，形成典型的條塊分割、資源各自配置格局。在城市中獨立於街道和居民委員會的大大小小的單位，各自也掌握著豐富的資源，但並不與當地社區共享，社區資源整合程度不高。由於實行派出式管理，基層政權的社會管理和公共服務職能履行過程中，來自民間組織和居民的參與和監督嚴重不足。由此導致基層政權的許多社會管理和公共服務工作脫離民眾的實際需求。社區管理的發展方向是建立開放式的社區治理結構，將社區中各個利益相關方或其代表整合進社區治理結構中，實行參與式的社區治理，有效地整合各種資源更好地服務於社區居民。

記者：數據顯示，今年，四川全省社區矯正人員新增近8000人，目前共有社區矯正人員36400多人。未來5年內，社區服刑人員數量將快速增長，將會成為社會治理中一個數量龐大、身份特殊的人群。在健全社區矯正制度方面您有什麼建議？何增科：社會安全是一項重要的公共產品。為了提高社會治安管理的社會化水平，需要重點加強社區警務制度、社區矯正制度建設和矛盾糾紛調解制度建設。

何增科：加強社區矯正制度建設，需要實現刑罰理念從懲罰向復原的轉變，這種轉變過程也要發揮矯正人員參與矯正的主動性。要綜合運用非監禁教育改造、賠償和監禁等手段使罪犯重新回歸社會，使社區矯正、賠償和監禁形成一種相互補充的關系，盡可能通過社區矯正和賠償等改造罪犯恢復社會秩序。與社區矯正重要性增加相適應，應當建立社區矯正工作協調管理機構，統一協調公、檢、法、司、民政、勞動和社會保障等社會矯正相關機構工作，充分發揮居委會、工會、共青團、婦聯、社會工作者、志願者和社區居民的積極性，加強對社區矯正對象的監督和幫教，方便其重新回歸社會。加強矛盾糾紛調解機制建設，需要做好司法調解、行政調解和人民調解之間的銜接工作，使柔性的法律調解與剛性的司法判決相互補充，更加有效地化解矛盾糾紛。（記者 王付永）