制度入手，實現“嚴控嚴管嚴懲”

持續多日、綿延多地的霧霾天，再次敲響了環境問題的警鐘。

十八屆三中全會提出必須建立系統完整的生態文明制度體系。結合江蘇實際，省環保廳廳長陳蒙蒙表示，“資源環境問題已成為我省發展的最大制約。而環境污染、生態破壞，很大程度上與體制機制不健全直接相關。從制度體系入手，無疑抓准了問題的關鍵。”

生態環境是“兩個率先”突出短板

生態是生存之基，環境是發展之本。建設生態文明，是關系每個人的切身利益、關乎民族未來的長遠大計。“如果經濟搞上去，但生態環境遭到嚴重破壞，群眾健康都得不到保障，那麼發展的成就就要大打折扣。近年來，大規模、多頻次的霧霾污染，大家都有切身感受。”陳蒙蒙坦言，長期以來，我國一直高度重視資源節約和生態環境保護工作，也為此付出了不懈努力，但我們面臨的資源和生態環境形勢仍然十分嚴峻，主要表現為國土空間過度開發、資源約束趨緊、環境污染嚴重、生態系統退化等。“就江蘇而言，生態環境仍是實現‘兩個率先’目標最突出的短板之一。”

省環保部門曾對江蘇30年的水環境監測數據做過一個大跨度的統計分析。上世紀70年代，全省Ⅰ-Ⅲ類水體的比例為64%。隨著經濟的快速發展，每10年下降一個等級。水環境狀況最差的是上世紀90年代末期和新世紀初期，Ⅰ-Ⅲ類水體的比例僅有14%。進入新世紀，隨著城鎮污水處理廠的大規模建設，工業和生活污水大量處理，水環境質量有所好轉，但Ⅰ－Ⅲ類水域面積僅40%左右。此外，雖然江蘇在大氣污染治理上下了很大的功夫，但根據國家空氣質量新標准，全省達標率也就60%左右，PM2.5普遍超標，污染防治任務相當艱巨。

特定的制度產生特定的環境影響

嚴峻的資源和生態環境問題因何而來？“有自然的、歷史的原因，但更多的是近幾十年快速發展和大規模開發帶來的，而相關制度不合理、不健全則是更深層次原因。”陳蒙蒙說。

“特定的制度決定了特定的生產組織方式，也就產生了特定的環境影響。生態文明觀的提出，源於現行制度下所產生的生態環境危機。”陳蒙蒙解釋說，人們常常把十一屆三中全會與十八屆三中全會相提並論。確實，正是十一屆三中全會的改革開放決議，使中國的經濟發展發生了翻天覆地的變化﹔但與此同時，我們也應清醒地看到，原有的發展模式拼的是資源和環境，導致了中國環境急劇惡化。而十八屆三中全會的改革決議的一大亮點，就是針對原有的發展模式，提出了生態為先、平衡發展的重要課題。

《決定》把深化生態文明體制改革擺在了十分突出的位置，強調建立系統完整的生態文明制度體系，實行最嚴格的源頭保護制度、損害賠償制度、責任追究制度，完善環境治理和生態修復制度，用制度保護生態環境。省委《意見》則明確提出，要把生態文明建設納入制度化、法制化軌道，以剛性約束促進綠色發展、資源節約、環境保護，以體制創新推進全國生態文明示范區建設。“制度核心，用簡單的三句話概括就是‘源頭嚴控、過程嚴管、后果嚴懲’。”陳蒙蒙說。

五項生態制度將有重大突破

陳蒙蒙認為，《決定》和《意見》將帶來五項生態文明制度建設的重大突破。

一是健全自然資源資產產權制度和用途管制制度。“總的思路是，國家代表全民對水流、森林、灘涂等自然生態空間進行統一確權登記，然后按照所有者和管理者分開和一件事由一個部門管理的原則，落實全民所有的自然資源資產所有權，統一行使所有國土空間用途管制職責。”

二是劃定生態保護紅線。這項工作我省在全國開展較早。今年已出台《江蘇省生態紅線區域保護規劃》，並配套制定了生態補償和分類監管考核辦法。補償工作明年起步，省級財政初步匡算了9.8個億，通過轉移支付的辦法，對生態紅線區域給予補償。“我們的政策導向非常明確，不僅要把江蘇生態‘家底’兜住，還要發揮生態紅線在優化產業布局、推動結構調整中的‘糾偏’和‘扶正’作用。”

三是建立完善領導干部的資源使用和環境保護責任制。探索編制自然資源資產負債表，對領導干部實行自然資源資產離任審計，建立生態環境損害責任終身追究制。我們省的貫徹意見還加了一條，就是建立領導干部任期環境質量考核制度。“什麼叫任期考核？通俗地講，就是你在任期內，環境有沒有惡化，或者有沒有達到國家要求的改善目標，也就是環境的‘接力棒’有沒有交好，必須有考核、有審計，並作為提拔任用的一個‘硬杠杠’。什麼叫終身追究？簡單地舉個例子，就是你在這個地方當市長，引進一個污染項目，最后造成嚴重污染，引發嚴重后果，就算你提拔了或換位置了，也要追究責任。”陳蒙蒙解釋說。

四是完善資源環境使用的經濟政策。“簡單地講，就是完善資源有償、生態補償、損害賠償的‘三償’機制，做到使用資源要有償，作出貢獻要補償，損害生態要賠償。”

五是改革生態環境保護管理體制。（記者 杭春燕）