原標題：從“管理”到“治理”的現代提升
從“管理”到“治理”的轉變，其理論以及實踐的意味是“政社共治、官民協同”之治理模式的建構。這並不是一蹴而就的過程，需要有經濟、政治、文化、社會、生態等全方位的發展為其基礎和條件
黨的十八屆三中全會勾畫了全面深化改革的總目標，其中包括明確提出要推進國家治理體系和治理能力的現代化，這是我們黨面對新的情勢、順應時代潮流、代表人民意志而作出的重大戰略部署。
從我們過去通常所講的 “管理”到現在的“治理”，雖一字之差，卻有著非常重要的理念和內涵上的差別。分析這些差別，把握這種轉變的意義，對於我們全面深化改革、推進國家治理體系和治理能力現代化，具有非常重要的意義。
理論的發展往往具有其實踐的背景。從國際范圍來看，“治理”問題的提出，是基於一些西方國家所謂“治道變革”的實踐及其發展態勢。二戰結束后的一段時期，如何從經濟以及其他社會層面盡快修復戰爭的創傷，恢復人民的正常生活秩序，是擺在一些國家面前的主要任務。以盡可能快的時間和速度解決問題，成為政府管理的基本取向。然而到上世紀70年代，上述問題基本得到了解決。在此背景下，呼喚傳統價值回歸，追求社會公平正義，抑制政府過度作為等，成為學界和政界的普遍共識。
正是基於這樣的背景，以政府治理模式的變革、追求善治的政府價值為核心的新公共管理理論及其實踐，成為一種引人注目且富有成效的世界性政府變革取向。就其實質而言，新公共管理倡導的根本問題，在於通過政府與社會之關系的根本性變革，確立一種官民協同治理取向的國家治理體系或稱國家治理模式。
在傳統的政治結構中，統治者與被統治者，或者說管理者與被管理者之間，是一種垂直的關系結構，在很多情況下，這種結構往往成為官民對立甚至沖突的結構性根源。而所謂官民協同治理的政府管理取向，主要是指政府與國民在形成一種合作共事的關系基礎上，共同來承擔對於社會公共管理事務的責任。具體來說，根據新公共管理的基本主張，政府作為執掌社會公共權力的主體，承擔著管理社會公共事務的主要角色和主要責任。但是，政府不能是、也不應該是社會公共管理的唯一主體，社會成員的個體或團體如非政府組織等社會自組織甚至包括私營機構等等，都將與政府一起共同承擔管理公共事務、提供公共服務的責任。國民對於社會的公共責任以及個人對自己決定所承擔的后果，上升為社會選擇過程中的主要法則，多元競爭被不斷引入公共物品的提供與生產過程中。而另一方面，政府管理職能和權限也不斷向地方政府並趨於向社會轉移，政府治理形成了地方治理與社會治理相結合的特征和模式。正是由於這樣的變化和發展，所以在現代的政治結構中，人們已經不傾向於用“統治”、“管理”和“被統治”、“被管理”等概念，而改用“治理”，而且更有人主張用“善治、良政”來指稱現代國家的治理體系及其模式的最新發展。
可以看到，從“管理”到“治理”的轉變，其理論以及實踐的意味正是這種“政社共治、官民協同”之治理模式的建構。這種模式主要是想致力於凸顯國民在國家政治生活中，尤其是在社會公共利益和公共事務方面的主體性地位。從這個角度來看，建構一個現代國家的治理體系，推進國家治理體系和治理能力的現代化，一般來說需要如下一些基礎性條件：
一、完善的憲法法律體系。現代國家治理體系需要有完善的憲法法律體系作為基礎。在這樣的體系中，官民的一切行為依據，均具有明示的或者暗示的法律依據。
二、健全的政府職能體系。這種政府的職能體系包括兩個基本視角，一是橫向的視角，即政府相對於社會而言的職能定位問題﹔另一個是政府結構層次的視角，即政府的不同部門、不同層次所具有的不同職能，尤其是中央政府與各級地方政府間的職權劃分。
三、良好的社會自組織體系。如上所述，之所以是“治理”，其核心要義是，社會的團體或個體與政府一道，擔負起社會公共管理的責任。因此，這就要求具有良好的社會自組織的發育與發展。良好的社會自組織體系成為社會公共管理主體的一個重要組成部分，既可以減輕政府管理的壓力，也可以減少政府管理的成本。
四、互補的政社合作體系。國家治理體系強調政社合作、官民協同。在一個成熟的社會中，公共權力主體以其政治的、行政的力量和手段，管理社會的公共事務。但是，由於政府本身的局限性，所以它不是解決所有公共事務的主體，事實上也不可能具備解決所有公共事務的能力。正如鄧小平所說的，政府一定是有那些不能管、管不好也管不了的事情。所以在現代國家治理體系下，很多的公共事務都是由政府和非政府組織共同合作完成的。
可見，推進國家治理體系和治理能力現代化，實現從“管理”到“治理”的轉變，並不是一蹴而就的過程，需要有經濟、政治、文化、社會、生態等全方位的發展為其基礎和條件。如何構筑具有中國特色的社會主義國家治理體系，有待理論界和社會各方深入研究探索。（作者為上海市社會科學界聯合會專職副主席、上海市政治學會會長、教授）
|
