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制圖：張芳曼
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亮點1 預算審批以支出為重點。稅收不再是任務，而是預期，財政收入依法征收，該收多少就收多少
記者：十八屆三中全會審議通過的《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》指出，財政是國家治理的基礎和重要支柱，同時提出要建立現代財政制度。怎樣理解這些新提法？
樓繼偉（財政部部長）：《決定》指出，財政是國家治理的基礎和重要支柱，這是對財政職能作用的重要論斷，也是一個很大的亮點。
《決定》提出建立現代財政制度，主要包括三個方面：政府預算制度、稅收制度和事權與支出責任相適應的財政體制。我國現行財政制度中，存在一些與現代國家治理、與改革要求不相適應的地方。建立現代財政制度，就是要通過改革，使預算管理體制更加科學、有效，稅制更加公平、規范，同時要合理確定中央與地方的事權與支出責任。
記者：如何建立全面規范、公開透明的預算制度？
樓繼偉：預算制度改革重點在三個方面：
一是改進年度預算控制方式。目前我國預算審批包括收入、支出和收支平衡三個方面，但核心是收支平衡，而不是支出規模與政策。如果預算以平衡狀態為重點，那麼每年財政收入就必須完成預算安排，否則就會造成赤字擴大。這樣一來，客觀上容易帶來預算執行的“順周期”問題，當經濟比較熱的時候，完成收入任務比較容易，財稅部門會傾向於少收點，民間的錢越多，經濟就會越熱﹔當經濟比較冷的時候，完成任務不容易，財稅部門為了完成任務就傾向於多收，民間的錢少了，經濟就會更冷。因此，《決定》明確提出，審核預算的重點由財政收支平衡狀態、赤字規模向支出預算和政策拓展。在預算審批以支出為重點后，稅收就不再是任務，而是預期，財政收入依法征收，該收多少就收多少，這是一項重大的機制變化。
二是建立跨年度預算平衡機制。年度預算審核重點由收支平衡轉到支出政策上，收入預算從任務改為預期，預算確定的收支平衡狀態在執行中有可能被打破。為確保財政的可持續，就要建立跨年度預算平衡機制，一方面是建立跨年度彌補超預算赤字的機制，另一方面是建立中長期重大事項科學論証的機制，對一些重大項目不能一年一定政策，要有長遠考慮，通過實行中期財政規劃管理，強化其對年度預算的約束性，增強財政政策的前瞻性和財政可持續性。
三是實施全面規范的預算公開。現在的預算公開更多的是財政收支情況的報賬，簡單公開賬目。以后預算要更多強調公開支出政策，預算公開除了“報賬”以外，要讓大家更多知道是怎樣一種支出政策，增強預算的透明度。
亮點2 稅制更加公平、規范。加快房產稅立法和改革步伐，減少房產建設和交易環節稅費，增加房產保有環節稅收
記者：推進稅制改革的方向是什麼，有哪些重要舉措？
樓繼偉：根據全會要求，當前和今后一個時期推進稅制改革的方向是，根據“五位一體”總布局、總要求，在保持宏觀稅負總體穩定的基礎上，充分發揮稅收籌集財政收入、調節分配、促進結構優化和產業升級的職能作用，加快形成有利於科學發展、社會公平、市場統一的稅收制度體系，更大程度、更大范圍發揮市場在資源配置中的決定性作用。
深化稅制改革的重點內容包括：全面推進增值稅改革，建立符合產業發展規律、規范的消費型增值稅制度，消除重復征稅問題﹔推進消費稅的改革，調整消費稅征收范圍、環節和稅率，將一些資源類產品和高檔消費品納入征收范圍，進一步發揮消費稅的調節功能，等等。同時，三中全會還提出要逐步提高直接稅比重。一方面對自然資源要素征收，要推進資源稅從價計征改革，進一步促進資源節約和環境保護。另一方面，加快完善個人所得稅征管配套措施，逐步建立健全綜合與分類相結合的個人所得稅制，加大收入分配調節，更好地體現公平。加快房產稅立法和改革步伐，減少房產建設和交易環節稅費，清費立稅，增加房產保有環節的稅收。
清理規范稅收優惠政策，也是三中全會確立的重要任務。市場經濟是公平競爭的經濟，稅收優惠政策過多過濫不符合市場經濟的一般原則。要按照統一稅制、公平稅負、促進公平競爭的原則，加強對稅收優惠特別是區域稅收優惠政策的規范管理。對於目前已有的優惠政策，要確定期限、限期取消，以后不再開新口子。區域發展規劃應與稅收優惠政策脫鉤，今后原則上不再出台新的區域稅收優惠政策，稅收優惠政策統一由專門稅收法律法規規定。同時，嚴格禁止各種越權稅收減免。
亮點3 事權和支出責任相適應。總體上將大量減少中央專項轉移支付和對地方的干預，促進市場統一和公共服務均等化
記者：《決定》提出要建立事權和支出責任相適應的制度，發揮中央和地方兩個積極性。下一步將如何推進這方面的改革？
樓繼偉：事權與支出責任相適應，實際上是涉及一個國家治理體系和治理能力建設的問題。在事權劃分中，首先明確哪些是中央事權並由中央承擔支出責任、哪些是地方事權並由地方承擔支出責任，哪些是中央委托地方事權、中央相應承擔支出責任，哪些是中央與地方共同事權相應明確各自支出責任。
當前中央和地方職責交叉重疊，共同管理的事項較多，這種格局造成目前中央財政本級支出隻佔全國財政支出的15%，地方實際支出佔到85%。這說明很多該中央管的事情中央沒有直接管理，委托給了地方去做，再通過專項轉移支付給地方提出要求，客觀上會不同程度地干預地方事權，地方往往也沒有動力做好不適於地方承擔的事項，造成行政效率偏低。
今后，要按照建立事權與支出責任相適應的制度要求，在轉變政府職能、合理界定政府與市場邊界的基礎上，充分考慮公共事項的受益范圍和管理效率，合理劃分中央和地方事權與支出責任，適度加強中央政府事權和支出責任，減少委托事務。《決定》同時提出，要保持現有中央和地方財力格局總體穩定。在這一基礎上，中央和地方按規定分擔支出責任，使得一般轉移支付和專項轉移支付事項獲得規范，總體上將大量減少中央專項轉移支付和對地方的干預，有利於促進市場統一和公共服務均等化。
記者：《決定》明確提出，要清理規范重點支出同財政收支增幅或生產總值挂鉤事項，一般不採取挂鉤方式，這樣做的目的是什麼？
樓繼偉：這一改革切中弊端，是解決當前預算管理中突出問題的重大舉措。目前，與財政收支增幅或GDP挂鉤的重點支出涉及7類，包括教育、科技、農業、文化、醫療衛生、社保、計劃生育。2012年，財政安排這7類挂鉤支出，就佔到全國財政支出的48%。支出挂鉤機制在特定發展階段為促進上述領域的事業發展發揮了積極作用，但也不可避免造成財政支出結構固化，加大了政府統籌安排財力的難度，全國財政從中央到縣四級都要求挂鉤，也不符合社會事業發展規律，部分領域甚至出現財政投入與事業發展“兩張皮”，容易產生“錢等項目”、“敞口花錢”等問題。這種挂鉤的另一弊端，是造成財政專項轉移支付過多，資金投入重復低效。
當然，清理規范挂鉤並不意味著財政要削減這些重點支出，只是不再採取這種挂鉤方式。很多重點支出都是民生領域的，各級財政部門要繼續把這些領域作為重點予以優先安排，確保這些領域事業發展的正常投入。（記者 李麗輝 吳秋余）
《 人民日報 》（ 2013年11月21日 02 版）
