財稅改革“支出責任”明晰路徑

作為國家治理“基礎”和“重要支柱”，在全面深化改革中准確定位財稅進一步改革方向，建立現代財政制度，事關國家長治久安。

“現在主要問題是事權的劃分，這既是一個經濟問題，又是一個政治問題。按照我們過去的慣性理解，即使劃分為中央事權，到各個部門以后，中央事權也是靠地方貫徹的。事權怎樣劃清楚需要一系列體制機制的推進和變革。”對於十八屆三中全會對財政改革的表述，國家發展改革委經濟體制與管理研究所所長聶高民表示，三中全會中提及的“明確事權”是未來工作中尤需突破的關鍵點。

“財政不只是收錢、花錢那麼簡單，它是國家治理的重心。”財政部財政科學研究所副所長劉尚希告訴本刊記者，希望財政改革能發揮牽一發而動全身的改革杠杆效應，推動全方位的改革。

現在，一系列關於財稅改革的部署，究竟傳遞出了哪些信號?在新的階段，賦予財政更為明確的定位體現出了怎樣的思路變化?現代財政制度有何具體特征?兩個積極性如何調動?多位專家從不同的視角進行了解讀。

從國家治理高度定位財政

“首先就強調了財政是國家治理的基礎和重要支柱，這對財政的認識達到了新的高度，對財政職能有了新的定位。”劉尚希表示，過去對財政的理解都是從經濟的視角來定位，“現在如此強調財政的重要性，以前沒有過。這也進一步凸顯了財政的綜合性作用。”

國家行政學院經濟學部主任張佔斌也認為，財稅體制在宏觀調控、調整收入分配結構、供給公共產品等方面都起著主導作用，把財政作為國家治理的基礎和重要支柱，目的在於保障權力更好地運行。國務院發展研究中心研究員張立群向本刊記者揭開了另一層深意，“事實上，政府職能的轉變離不開財稅制度的改革。”

不僅如此，三中全會還提出，科學的財稅體制是優化資源配置、維護市場統一、促進社會公平、實現國家長治久安的制度保障。劉尚希表示，這實際上強調了財政在效率提高和公平提升中的重要作用，對未來的財政改革提出了明確的方向和要求，同時也意味著政府要改革自身，簡政放權，更好地讓市場發揮作用。

劉尚希進一步分析說，對財政職能作用的這一表述，實際蘊含了兩層意思：

一是在促進資源優化配置提高效率方面，財政要發揮作用，另外在社會公平方面財政也要發揮作用，“財政就像一根扁擔，一頭挑著效率，一頭挑著公平，得把這兩者有機結合起來”，在此基礎上成為促進國家長治久安的制度保障。

二是制度保障本身具有深刻含義，即已經不同於以往的財力保障，而是強調財政要發揮制度保障作用，對財政的運行提出了更高的要求。

向著現代財政制度邁進

“關於財稅體制改革，我覺得最主要的亮點之一是要依法規范財政制度。”張立群表示，完善立法中應包括事權的劃分、稅制的確立、稅負的水平等都要通過立法的形式，使其形成一種比較穩定、透明的形態。這是現代財政制度建設的一個著力點。

劉尚希同樣認為，強調完善立法，把依法理財擺在了一個更加突出的位置，反映出了改革的重要性和緊迫性，“法治是現代財政制度的一個基本特征，因此這是建立新的財政制度的一項基本內容，也是現代財政制度建立起來的一個標志。”

“建立透明預算，也是現代財政制度的重要組成部分。”劉尚希分析指出，實現透明的前提是全口徑預算的實現。“現在我們說提高預算的透明度、公開性，提高到什麼程度才算透明?透明預算就是明確的方向。我們要盡快做到這一步。”

除此之外，穩定稅負的要求也為學者所樂道。“這是第一次提到了穩定稅負，這給老百姓吃了個定心丸。國家的錢袋子不是越大越好，財政收入的增長、稅收收入的增長並不是越快越多越好。”劉尚希說。

具體的含義則是要求稅收的增長和經濟的增長要保持同步。聶高民指出，自分稅制改革以來，財政收入佔GDP的比重逐漸增高。現在的改革傾向是要增強經濟的活力，增強市場主體的活力，增強社會的活力，稅負的總水平要相對維持在一個穩定的水平，不能繼續爬升。

“穩定稅負與當前推行的結構性減稅是不是矛盾?”劉尚希對此表示，兩者並不矛盾，結構性減稅是積極財政政策的內容，同時結構性減稅也是優化稅制的重要舉措。目前來看，結構性減稅包括為中小企業減稅、“營改增”帶來的減稅效應等。通過結構性減稅，法定稅負的降低，有利於激發市場主體活力，進而擴大稅基、增加稅源，實際上是放水養魚，為了更長久的稅負穩定。

事權與支出責任相適應為落腳點

“要改進預算管理制度，完善稅收制度，建立事權和支出責任相適應的制度。”劉尚希認為，三中全會的這一表述是對財力與事權相匹配的具體化和升華。

他說，過去講財力與事權，所提及的財力更多講的是錢從哪裡來，而支付責任講得更多的是錢到哪裡去，花錢干什麼，要辦什麼事，要達到什麼目標，所以支出責任的明晰界定實際上就是事與錢的結合，“沒有事和錢的結合就談不上責任，支出責任本身就包含了事和錢的匹配。”

“以后隻要是講到中央或者地方的支出責任，就已經明確了這個事該誰來干，或是誰來花這個錢辦這個事。從這個角度理解，事權和支出責任相匹配能更好地達到事權和財力相匹配，這是完善財政體制一個更有效的抓手。”劉尚希表示。

至於三中全會提出的發揮中央和地方兩個積極性，受訪學者認為，關鍵在於地方財稅體系的構建。劉尚希認為，“哪些稅種配置給地方，在‘營改增’的背景下這成為一個需要盡快解決的問題。哪些稅給地方不能按照現在的稅種一個個去扒，碎片化的舉措沒法搞清楚哪些稅給地方哪些稅歸中央，應根據目前階段的實際情況確定一個配置的基本原則。”

針對以什麼原則配置稅基較為合適這一問題，“把以消費為稅基的稅種配置給地方比較合適。”劉尚希認為，以前將生產環節的稅基配置給地方的較多，比如營業稅、增值稅等大多產生於生產環節，這樣的稅收配置給地方的導向是：為了增加稅收，地方就得擴大生產，要擴大生產就得上項目，要上項目就得招商引資，這樣一來地方的行為全引導到重視生產上去了。

“如果把地方稅的稅基放到消費上來，對地方政府的影響會產生另一種引導作用，地方就會重視消費，這有利於擴大內需戰略的實現，也與調整需求結構的要求相吻合，與轉變經濟發展方式相吻合，與推進人的城鎮化相吻合。”劉尚希說，城鎮化涉及到人，涉及到農民變市民，由於消費多稅收就多，這樣就和城鎮化形成了內在的有機聯系。（記者 王仁貴 實習生 陳迪）